Избирательный процесс

Так, Ю.А. Веденеев и  В.И. Лысенко полагают, что через  процедурную форму осуществляется деятельность избирательных комиссий и выполняется основной объем  избирательных действий, составляющих содержание избирательной кампании, тогда как через процессуальную форму в собственном значении этого понятия осуществляется деятельность судов по защите избирательных прав граждан и, шире, - основ конституционного строя. Иными словами процесс  в определенной мере противопоставляется  процедуре, так как процесс в  этом варианте обеспечивает охрану избирательных  отношений в случае их нарушения, а избирательная процедура - порядок  организации и проведения выборов. Думается, однако, что в данном случае об избирательном процессе уместно  говорить лишь в отношении подготовки и проведения выборов. Что же касается защиты электоральных прав граждан, то порядок этой правоохранительной деятельности сопряжен не с избирательным, а, в зависимости от характера  допущенных нарушений, с гражданским, административным или уголовным  процессом. Это обстоятельство лишний раз свидетельствует об ограничительном  характере избирательного процесса, содержание которого отнюдь не тождественно порядку реализации всех образующих избирательное право материальных норм, а имеет целью исключительно  процессуальное обслуживание организации  и проведения выборов различного вида и уровня. 

Избирательный процесс  как юридический процесс подготовки и проведения выборов имеет достаточно сложное внутреннее строение, структуру. Однако ее исследование до настоящего времени не получило обстоятельного характера. Как правило, вопрос о  структуре (содержании) избирательного процесса увязывается исключительно  со стадиями избирательной кампании. Конечно, стадии избирательного процесса занимают одно из центральных мест в его юридической инфраструктуре, непосредственно обеспечивая динамику развития электоральных отношений. Но это вовсе не означает, что  все содержание процесса организации  и проведения выборов может быть полностью охарактеризовано только через призму его стадийности. Для  всестороннего отражения внутреннего  строения избирательного процесса необходимо различать его субъектную, технологическую  и институциональную (стадийную) компоненты. 

Субъектная компонента избирательного процесса охватывает собой  участников избирательной кампании, которые вследствие наделения их процессуальными правами и обязанностями  выступают в качестве субъектов  избирательного процесса. Без них  существование электоральных отношений, включая и процессуальные, попросту немыслимо. Не случайно Ю.А. Веденеев отмечает, что все многообразие образующих процесс организации и проведения выборов действий предстает как  юридический каталог «категорий и событий, выраженных в форме  взаимокорреспондирующих прав и  обязанностей, полномочий и ответственности  участников избирательного процесса». Именно в конкретных правах и обязанностях, которыми наделяются субъекты избирательного процесса, находят специфическое  содержательное наполнение как избирательный  процесс в целом, так и отдельные  составляющие его стадии. 

Вопрос о соотношении  субъектов избирательного процесса и субъектов избирательного права  не подвергался специальному рассмотрению в научной литературе. Нередко  между ними совершенно не проводится никаких различий. Поскольку избирательное  право испытывает на себе явное доминирование  процессуальных норм, такая постановка вопроса о соотношении субъектов  избирательного права и процесса выглядит вполне логичной. Однако, статус участников электоральных отношений  в качестве субъектов процессуальной деятельности с необходимостью предполагает, во-первых, наличие у них процессуальных прав и обязанностей, и, во-вторых, юридическую  привязку их реализации к определенным избирательным действиям, этапам или  стадиям. Представляется, что дальнейшее развитие электорального законодательства повлечет за собой появление новых  и еще более ощутимую дифференциацию существующих субъектов избирательного процесса, что потребует самого пристального внимания к юридической регламентации  состава участников избирательных  кампаний, скрупулезному закреплению  их процедурных прав и обязанностей. 

В этой связи представляет интерес мнение А.А. Югова, согласно которому реальное осуществление народовластия  в ходе подготовки и проведения выборов  обеспечивается целеустремленной и  правомерной деятельностью участников (субъектов) избирательного процесса, каковыми являются: 

а) нормоучредительные участники избирательного процесса;

б) инициаторы избирательного процесса;

в) организаторы избирательного процесса;

г) голосующие на выборах  граждане Российской Федерации в  статусе избирателей;

д) баллотирующиеся  на выборах граждане Российской Федерации - кандидаты в депутаты представительных органов публичной власти и на другие выборные должности;

е) наблюдатели на выборах (включая международных);

ж) судебные органы, рассматривающие избирательные  споры;

з) органы прокуратуры, осуществляющие надзор за соблюдением  законодательства о выборах;

и) нарушители выборного  законодательства;

к) политические партии, общественные объединения и группы избирателей, обладающие правом выдвижения и поддержки кандидатов;

л) общественные объединения, организации и частные лица, правомочные  участвовать в создании избирательных  фондов;

м) другие участники  избирательного процесса. 

Совершенно очевидно, что такая широкая и в то же время открытая характеристика круга  субъектов избирательного процесса не может вызывать принципиальных возражений. Вместе с тем, вряд ли оправданно причислять к ним нормоучредительные (законотворческие), судебные и прокурорские органы, задачей  которых является не организация  и осуществление избирательных  кампаний, а создание необходимой  благоприятной юридической среды  для проведения выборов посредством  закрепления нормативных юридических  формул реализации избирательных прав граждан и их защиты в случае нарушения. 

Технологическая компонента избирательного процесса включает в  себя временные (сроки) и формальные (документы) составляющие юридического режима избирательных кампаний. Избирательные  сроки играют исключительно важную роль в осуществлении электоральных  прав российских граждан, выступают  в качестве одного из основных связующих  элементов избирательных действий всех участников подготовки и проведения выборов, предопределяют последовательность их совершения. Несоблюдение сроков избирательных  действий может деформировать весь процесс выборов, послужить причиной недействительности их результатов. Вследствие этого избирательное законодательство чрезвычайно подробно регламентирует временные параметры избирательного процесса, как правило, напрямую связывая возникновение, изменение или прекращение  образующих его отношений с конкретными  датами (сроками). В некоторых субъектах  российской Федерации юридическому обеспечению фиксации и соблюдения избирательных сроков уделяется  повышенное внимание. Так, Избирательный  кодекс Амурской области (ст. 9) устанавливает, что избирательная комиссия, обладающая полномочиями определения общих  итогов проводимых областных или  местных выборов, обязана разработать  календарь проведения соответствующих  стадий избирательного процесса, который  публикуется ею в областной или  местной печати не позднее чем  за 50 дней до дня голосования. 

Избирательные документы  предстают в процессе выборов  в роли юридически значимого носителя информации о назначении, подготовке, проведении избирательной кампании и ее результатах. К ним относятся  списки избирателей, избирательные  бюллетени, решения (протоколы) избирательных  комиссий, заявления (жалобы) избирателей  и избирательных объединений (блоков) и иные, предусмотренные законодательством  о выборах, документы. С формально-юридической  стороны они закрепляют разнообразные  факты и данные, имеющие непосредственное правовое значение для организации  и проведения выборов. Особое место  среди них занимают первичные  избирательные документы (подписные  листы, списки избирателей, открепительные удостоверения для голосования  на выборах, избирательные бюллетени), содержащие изначальную информацию об избирателях и результатах  их волеизъявления. 

Законодательство  весьма обстоятельно регулирует требования, предъявляемые к составлению  избирательных документов. В этом плане заслуживает внимания ст. 11 Избирательного кодекса Тюменской  области, которая непосредственно  посвящена роли и значению избирательной  документации. В ней в категорической форме предусматривается, что протокольная форма регистрации волеизъявления граждан и действий избирательных  комиссий на всех стадиях подготовки и проведения выборов является обязательной. При этом особо подчеркивается, что  содержание протоколов и порядок их заполнения устанавливаются федеральным и областным законодательством, а участники избирательного процесса имеют право знакомиться с протоколами избирательных комиссий, представлять свои замечания относительно полноты и правильности их составления, а также обжаловать в вышестоящую избирательную комиссию или в суд неправильные и неточные записи. 

Отступление от юридической  процедуры изготовления и использования  избирательной документации рассматривается  как одно из оснований для признания  выборов недействительными. Кроме  этого, следует учитывать, что существует особый правовой режим хранения избирательных  документов. В соответствии со ст. 58 Федерального закона «Об основных гарантиях  избирательных прав и права на участие в референдуме граждан  Российской Федерации» документация избирательных  комиссий всех уровней, включая избирательные  бюллетени и открепительные удостоверения  для голосования на выборах, подлежит хранению в течение сроков, установленных  федеральными законами, законами субъектов  Российской Федерации, уставами муниципальных  образований соответственно уровню выборов. При этом устанавливаемые  сроки хранения избирательных бюллетеней, открепительных удостоверений для  голосования на выборах и списков  избирателей не могут быть менее  одного года со дня опубликования  итогов голосования и результатов  выборов, а протоколов и сводных  таблиц избирательных комиссий - менее  одного года со дня объявления даты следующих выборов того же уровня. 

Институциональную компоненту избирательного процесса образуют стадии подготовки и проведения выборов, формирующиеся на основе избирательных  действий и этапов. Они (стадии) представляют собой определенную совокупность складывающихся в рамках отдельных временных  отрезков избирательной кампании отношений, обеспечивающих поступательную реализацию электоральных прав граждан и  иных участников избирательного процесса. Соответственно избирательный процесс  оформляется в законодательстве и реализуется на практике прежде всего как система последовательно  сменяющих друг друга стадий организации  и проведения выборов. Функциональное назначение стадий избирательного процесса состоит в обеспечении динамики избирательных действий, без которой  немыслимо достижение результатов  выборов - формирование представительных основ государственной и муниципальной  власти. 

Иногда стадии избирательного процесса отождествляются с этапами  подготовки и проведения избирательной  кампании. Думается, что это не вполне оправдано. Стадия избирательного процесса - более широкая категория, охватывающая своими рамками несколько этапов, состоящих из комплекса избирательных  действий, направленных на достижение определенной промежуточной цели в  масштабах той или иной стадии организации и проведения выборов. Иными словами стадия и этап избирательного процесса соотносятся как целое  и часть. Вследствие этого стадии вполне могут быть охарактеризованы как последовательная цепь этапов избирательных  действий. Так, например, стадия назначения выборов состоит из следующих  этапов: подготовка решения о назначении выборов, принятие компетентным органом  (должностным лицом) решения о проведении выборов, официальное обнародование даты выборов. Аналогичным образом обстоит дело и с иными стадиями избирательного процесса. 

Избирательный процесс  состоит из ряда последовательных и  взаимосвязанных стадий, каждая из которых имеет строго отведенное ей назначение в процессуальном режиме электоральных отношений. В научной  литературе отсутствует единое мнение относительно состава стадий избирательного процесса и их наименования. Так, В.В. Маклаков относит к ним назначение выборов, установление избирательных  округов, установление избирательных  участков, создание избирательных органов, регистрацию избирателей, выдвижение кандидатов, агитационную кампанию, голосование, подсчет голосов и установление итогов голосования, возможный второй тур голосования и (или) новые  выборы, окончательное определение  и опубликование итогов выборов. Иначе подходит к конструированию  стадий избирательного процесса Е.Н. Хрусталев, обосновывающий необходимость выделения  подготовительной стадии выборов, формирования избирательных комиссий, выдвижения кандидатов, регистрации кандидатов, предвыборной агитации, формирования избирательных фондов, голосования, определения итогов голосования  и выборов, легитимации выборов. Несмотря на определенные различия приведенные  концепции избирательного процесса тяготеют к чрезмерному дроблению  образующих его стадий, не учитывают  того, что некоторые из них вполне укладываются в рамки отдельных  этапов избирательных кампаний и  могут быть вследствие этого «укрупнены»  посредством их объединения на основе единства функционального назначения в последовательном по времени и  логически завершенном по содержанию процессуальном режиме выборов. 

Анализ федерального и регионального избирательного законодательства, а также практики его применения позволяет говорить о следующих основных стадиях  избирательного процесса: назначение выборов; формирование организационно-технологической  основы выборов; выдвижение и регистрация  кандидатов (списков кандидатов); агитация при проведении выборов; голосование  на выборах; определение итогов голосования, результатов выборов и их легитимация. Все они являются обязательными  элементами юридического процесса организации  и проведения выборов, отсутствие хотя бы одного из которых способно парализовать ход всей избирательной кампании.