Реформирования налоговой системы РФ

Увеличение поступлений  в бюджет вследствие снижения ставки по налогу на прибыль представлялось весьма проблематичным, ведь в данный период прибыльных предприятий в России было мало. Ключевым моментом при исчислении налога на прибыль так же являлся не размер его ставки, а порядок расчета налогооблагаемой базы и себестоимости продукции.

Таким образом, изначально данная налоговая реформа  могла привести только к бюджетному провалу. Расчеты Минфина показали, что бюджетный дефицит в 1999 г. в результате проведения налоговой реформы составит 70 млрд. руб.

Мрачные прогнозы экспертов по проведению налоговой реформы 1999 г. не подтвердились. На практике налоговая политика Правительства РФ привела к положительным результатам. Министерство по налогам и сборам в апреле 1999 г.

сообщало, что  налоговые поступления в бюджет росли с октября 1998 г., причем их темп опережал динамику ВВП. «Доля налогов в ВВП выросла с 4,5% в октябре 1998 года до 7,1% в январе и 8,3% в апреле 1999 года. При этом 42,8% налоговых поступлений в федеральный бюджет обеспечили налогоплательщики Москвы, и 5,5% - Санкт-Петербурга». Высокие результаты были достигнуты за счет следующих макроэкономических факторов:

• увеличения промышленного  производства, интенсивность которого по данным Института народнохозяйственного  прогнозирования РАН, Центра экономической конъюнктуры при правительстве РФ и Института экономических проблем переходного периода достигала 7% в год;

• роста спроса на рабочую силу (активизация грузовых перевозок, жилищного строительства);

• увеличения спроса на отечественную продукцию вследствие процесса импортзамещения;

• сокращения роли бартера в экономике;

• роста фондового  рынка.

Собираемость  налогов была высокой так же за счет проведения «консенсусной» налоговой  практики в отношении крупных  налогоплательщиков. Правительство  согласовывало с последними реально допустимый уровень налоговых отчислений.

После снижения с 1 апреля 1999 г. налога на прибыль, когда  налоговые поступления «вышли на рекордный уровень и даже превысили плановые задания», МНС разработало новый законопроект, в котором предполагалось постепенное ступенчатое снижение ставок отчислений во внебюджетные фонды: на первом этапе до 30%, на втором до 20% и на третьем до 15%. Другой законопроект предусматривал снижение подоходного налога за счет увеличения сумм облагаемого годового дохода граждан. МНС было внесено предложение об изменении порядка взимания НДС, облегчающего его выплату.

Одной из ключевых задач разработанной в 2000 г. долгосрочной программы Правительства РФ было дальнейшее проведение налоговой реформы. Главными ее целями выступали: снижение общей налоговой нагрузки (одновременно с сокращением бюджетных расходов), ослабление искажающего действия налоговой системы и более равномерное распределение налоговой нагрузки. Либерализация и упрощение налоговой системы, усиление защищенности налогоплательщиков должны были способствовать улучшению инвестиционного климата и возврату в легальную сферу капиталов, выведенных из-под налогообложения. Ожидалось, что потери бюджета от снижения налоговых ставок будут частично компенсированы расширением налоговой базы за счет сокращения числа предоставляемых льгот и выхода бизнеса из «тени». В ходе реформы планировалось повысить роль налогов на использование природных ресурсов и имущественных налогов, провести следующие мероприятия: установление с 2001 года единой ставки подоходного налога на физических лиц в размере 13%, снижение ставки налога на прибыль с 35% до 24% с 2002 года, уменьшение взносов в социальные фонды с 38,5% до 36%.

Один из авторов  Налогового кодекса С. Шаталов предполагал  в 2000 г., что «совокупный эффект от всех мер, если они будут реализованы  в полном объеме, - снижение налоговой нагрузки на два процента ВВП уже в первый год». В федеральном бюджете был запланирован рост доходов примерно на 150 млрд. рублей.

Однако некоторые  экономисты критически высказывались  в адрес новой налоговой реформы. Например, экс-министр по налогам и сборам Г. Боос в частности отмечал: «Предложения правительства не объединены единой идеологией, единой концепцией. Разрозненные действия в налоговой сфере, как правило, не дают большого экономического эффекта, но дают большие выпадающие доходы бюджета». По его мнению, необходимо интенсифицировать инвестиционный процесс, привлекать инвестиции в экономику, чтобы у предприятий появились оборотные средства. Но главное – обеспечить стимулирование роста расходов населения. И на эти цели должна быть нацелена налоговая реформа.

В преддверии данной налоговой реформы экономистами-аналитиками  были проведены исследования, на их основе разработаны сценарии поведения  предприятий в ответ на изменение  налоговой нагрузки. Большая аналитическая  работа была проведена специалистами Центра исследований переходной экономики ИМЭМО РАН в рамках программы «Российский экономический барометр». Специалистами было изучено влияние налоговых платежей на объем выпускаемой продукции и инвестиции, исследовано поведение «хороших» и «плохих» налогоплательщиков. Опрос 101 промышленного предприятия из 41 региона Российской Федерации показал в целом удовлетворительную реакцию предприятий на снижение налоговой нагрузки по НДС и налогу на прибыль на 5%. «На снижение налога на прибыль на 5 п.п. около 48% предприятий могли бы, по мнению их руководителей, откликнуться увеличением объема выпуска, причем 18% - весьма значительным – более чем на 5%. Аналогичное (на 5 п.п.) снижение ставок по НДС и по совокупным отчислениям во внебюджетные фонды…доля производителей, чей выпуск бы возрос в результате такой налоговой реформы, составила свыше 60%». Однако специалисты отмечали довольно большую группу инертных предприятий, деятельность которых характеризуется нулевой реакцией на налоговые послабления. Степень влияния изменения налоговой ставки на объемы инвестирования существенно превосходит ее влияние на объемы выпуска. «При снижении ставки налога на прибыль на 5 п.п. капитальные вложения, согласно оценкам респондентов, возрастут на 5% (на 2 п.п. больше выпуска), а при повышении ставки – сократятся на 12% (на 7 п.п. больше выпуска)». Причем в ходе исследования было отмечено, что в группе «хороших» предприятий, не имеющих задолженности по налогам, «инвестиционная реакция» на снижение ставки налога на прибыль намного сильнее, чем у предприятий-должников. Анализ показал, что предприятия, которые медленно наращивают инвестиции, быстро сокращают задолженность, которые быстро увеличивают инвестиции – вовремя не платят налоги. Расчет «точки Лаффера» – рубежа, начиная с которого рост налоговых ставок приводит не к повышению, а к снижению суммы налоговых поступлений, для российской промышленности в 2000 году, наглядно показал, что действующая ставка налога на прибыль уже превысила рубежное значение. Для других налогов данный рубеж не был пройден. Поэтому, по прогнозам аналитиков, для максимизации поступлений в бюджет, необходимо было снизить налог на прибыль и повысить НДС и отчисления во внебюджетные фонды.

 (Этот прогноз лишь частично был учтен в программе Правительства РФ). Специалисты ИМЭМО РАН отмечали, что за 1998- 2000 годы задолженность промышленных предприятий по налоговым платежам и платежам во внебюджетные фонды была тесно связана с их финансовым положением, улучшение ситуации происходило на фоне его укрепления. Они проанализировали типы поведения «хороших» и «плохих» налогоплательщиков и отметили существенную разницу. «Если деятельность «плохих» налогоплательщиков включает оптимизацию и повышение эффективности производства в краткосрочном периоде: ликвидацию задолженности и выход на нормальный режим работы…, то поведение «хороших» налогоплательщиков,…в большей степени ориентировано на средне- и долгосрочную перспективу». Аналитики «Российского экономического барометра» выявили интересную особенность: руководители и «плохих» и «хороших» предприятий полагают, что неуплата половины всех годовых платежей бюджет в пользу государства, ничем не грозит их предприятиям. Некоторые из них даже рассчитывали на получение налоговых льгот! Здесь необходимо пояснить, что связь между налоговыми ставками и масштабами уклонения от налогов не столь однозначна. Согласно предсказаниям теоретических моделей, снижение налоговых ставок может представляться оправданным при слабом администрировании, и при этом быть менее эффективным, чем повышение ставок при одновременном совершенствовании администрирования. Таким образом, абсолютный уровень эффективности действующей в 2000 году в России системы принуждения к уплате налогов не мог быть признан удовлетворительным.

Итак, налоговая  реформа 2001 г. проведена. Далее необходимо проанализировать ее основные мероприятия с целью определения их влияния на российский бизнес в целом и на финансовые показатели отечественных предприятий в частности.

Введение единой ставки подоходного налога в размере 13% было с воодушевлением воспринято представителями бизнеса: большинство руководителей предприятий считало, что эта мера должна привести к отказу от половины схем сокрытия и к росту прозрачности финансов предприятий. Более того, снижение взносов в социальные фонды с 38,5% до 36% также должно способствовать выводу заработной платы «из тени», так как именно этот налог платит предприятие. Результат не заставил себя ждать. «Уже в I квартале 2001 года бюджетные поступления по подоходному налогу выросли на 60%». Однако эксперты неоднозначно оценивают это событие. Увеличение сборов частично объясняется выходом ряда предприятий «из тени». Другой причиной, безусловно, является повышение ставки налога для значительного числа россиян, потому что их довольно низкие доходы по прогрессивной шкале (от 12% до 35%), редко превышали уровня 12%-ной ставки. Наконец, увеличению поступлений в бюджет способствовало расширение налогооблагаемой базы, так как некоторые категории граждан, ранее освобожденные от уплаты данного налога, теперь являются налогоплательщиками. Необходимо отметить, что переход на единую ставку означал отказ от подоходного налога как инструмента управления экономикой. Налог выполняет только фискальную функцию, перестает регулировать доходы различных слоев населения.

Снижение налога на прибыль с 1 января 2002 года вопреки всем ожиданиям вызвало резкое сокращение бюджетных поступлений. Дело в том, что в ходе реформирования данного налога одни изменения (снижение его ставки, новый порядок

исчисления амортизации, расширение списка расходов, исключаемых из налогооблагаемой базы) привели к уменьшению начислений, а другие (в частности, отмена льгот) – к их увеличению. Например, такие меры как исключение из налогооблагаемой базы налога на доход предприятий (заменивший налог на прибыль) всех документально обоснованных расходов, связанных с ведением бизнеса, включая расходы на рекламу, обучение персонала, имущественное страхование и страхование коммерческих рисков и выплату процентов по заемным рискам, не принесли желаемого результата. За 9 месяцев 2002 года потери бюджета от снижения налога на прибыль составили 13 млрд. рублей. «Фактические выплаты налога на прибыль уменьшились в 2002 г. на 1,4 % ВВП (то есть на 1/4 в реальном выражении). Еще больше (на 1,7 % ВВП, или почти на 1/3) упала начисленная величина налога на прибыль»12.

По мнению экспертов, это вызвано не столько уменьшением  налогового бремени предприятий, сколько  наличием многочисленных недоработок  и юридических «дыр» в Налоговом  кодексе. Например, в соответствии в  соответствии со ст. 24 Закона РФ от 27.12.91 № 2118-1 «Об основах налоговой системы в РФ» налоговые органы могли взыскивать недоимку в течение шести лет с момента ее образования, причем не предусматривалось особых ограничений ни в сроках, ни в средствах. В настоящее время, согласно ст. 32, 46, 47, 69, 70 НК РФ огромные требования к инспекторам по процедуре взыскания налога способствуют утрате всякой юридической возможности взыскания недоимки в принудительном порядке.

Так называемое «снижение налога на прибыль» предприятия вообще восприняли как усиление налогового бремени. На то имеются веские основания. Кардинальным образом был сокращен перечень налоговых льгот, причем даже тех, которые носили регулирующий характер. Отмена целого ряда льгот назрела давно, но исключение некоторых из них, которые принесли бы в бюджет дополнительные суммы, вряд ли имеет принципиальное значение. Например, отмена льготы на инвестиционную прибыль, ранее дававшая возможность выводить из-под налогообложения половину прибыли, направляемую на капитальные вложения, способствовала увеличению налогообложения тех компаний, которые до реформы осуществляли инвестиционную деятельность. Отмена льготы на благотворительность для физических лиц так же представляется несколько неразумной. Нигде в мире такой практики нет. Благотворительность – это один из инструментов, стимулирующий рост доходов. Были так же отменены льготы для частных научных организаций, которых в стране не так много и т. д.

Переход на уплату налога методом начисления («по отгрузке»), существенно сократил оборотные средства предприятий. Необходимость ведения налогового учета, помимо традиционного бухгалтерского, только способствовала увеличению накладных расходов.

На такое «снижение  налоговой нагрузки» предприятия  немедленно отреагировали разработкой многочисленных схем по уклонению в той или иной степени от налога на прибыль, которые, впрочем, позволяют это делать на законном основании. Вследствие этого бюджет теряет миллиарды рублей.

По мнению ряда специалистов, последние изменения  в налоговом законодательстве относительно косвенного налогообложения едва ли положительно скажутся на экономике страны. Например, 2% снижение НДС с 2004 г. не повлияет ни

на покупательную  способность граждан, ни на развитие производства (хотя это приведет к  уменьшению возможной доходности данного налога в бюджетную сферу).В ходе проведения налоговой реформы были повышены ставки на бензин в 6 раз, на табак – в 2 раза, на алкоголь – на 20%. То есть на товары, пользующиеся особым спросом населения. В результате снижение налогового бремени привело к повышению цен на бензин и вызвало их заметный общий рост. По мнению Г. Бооса: «Это повышение акцизов ничего не даст бюджету. Потому что основным потребителем бензина являются бюджетная сфера и организации, связанные с бюджетной сферой. … Восемьдесят процентов потребления бензина ложится на бюджеты разных уровней – как федеральный, так и территориальные. Значит, доходов бюджет получит только двадцать процентов от запланированных правительством, и только на бумаге». Г. Боос высказывался категорически против повышения акцизов на алкоголь. Он отмечал, что нельзя повторять прошлых ошибок, когда рост акцизов в 1999 г. на 40% привел к увеличению смертности, а значит, и теневого рынка, в 1,5 раза, сокращению легального рынка и доходов бюджета.

Глава МЭРТ Г. Греф констатировал: Мы впервые сталкиваемся с тем, что происходит снижение поступлений  в бюджет, обычно снижение налогового бремени дает обратный эффект». На этой минорной ноте Правительство решило отказаться от намерения по дальнейшему снижению налогов, так как для обеспечения больших выплат по внешним долгам, необходимо иметь солидный финансовый резерв.

Анализ проводимой правительством налоговой политики за 5-летний период (1998-2002 гг.) достаточно убедительно свидетельствует о том, что вопреки всем ожиданиям, она не оказала существенного влияния на развитие экономики страны. Уже в начале 2002 года эксперты отмечали спад российской экономики. Была достигнута полная загрузка производственных мощностей, «лишние» деньги привели к росту цен. Отсутствие у правительства приоритетных направлений экономической политики по усилению стабилизации, структурное реформирование (ЖКХ, реформы естественных монополий «Газпром», МПС, РАО «ЕЭС России»), вступление России в ВТО не сыграли никакой роли для роста экономики страны.