Проблемы и повышение эффективности проведения налогового контроля

Отсюда  следует, что такие решения налоговиков  можно просто не принимать во внимание. Ведь они  нарушают установленный  законом срок проверки и, следовательно, незаконны.

К сожалению  нарушение налоговиками срока проведения проверки само по себе не лишает их возможности  оштрафовать предприятие. Так, арбитражный  суд пришел к выводу, что нарушение  сроков налоговой проверки не является безусловным основанием для отмены решения инспекторов о привлечении  к ответственности по её результатам⁷.

Однако  не все суды придерживаются такого мнения. В частности, ФАС Северо-Кавказского  округа признал незаконным  решение, принятое по итогам выездной налоговой  проверки, затянувшейся сверх установленного срока. Поэтому арбитражный суд  должен выяснить причины и последствия  пропуска срока проведения налоговой  проверки.

Итак, в  большинстве случаев суды не признают затягивание налоговой проверки бесспорным нарушением. Поэтому чтобы  признать решение принятое по результатам налоговой проверки, незаконным, недостаточно будет доказать только лишь пропуск инспекторами отведенного на проверку срока. Нужно будет еще обосновать, что результатом волокиты существенно нарушены права и законные интересы организации. В этом случае решение налоговиков будет признано незаконным.

Существует  мнение, что срок выездной налоговой  проверки складывается только из тех  периодов, когда налоговые инспекторы находятся на территории фирмы. Когда же проверяющие работают в инспекции и не появляются у налогоплательщика, этот период не должен включаться в срок налоговой проверки.

Однако, это неверно. В статье 89 Налогового кодекса РФ сказано, что срок проведения проверки включает в себя время фактического нахождения инспекторов на территории организации. Отсюда следует, что время  фактического нахождения проверяющих  на предприятие является частью  срока  проведения проверки. А этот срок ограничен двумя месяцами.

Поэтому время проверки состоит не только из времени, которое инспекторы провели  на территории проверяемого, но и из времени, когда они проверяли  документы в инспекции.

     Рассмотрим  проблемы выемки и истребования документов.

     Налоговые органы могут в досудебном порядке списывать доначисленные налоги и штрафы со счетов организаций вне зависимости от того, законны ли налоговые претензии, осуществлять выемку оригиналов документов у предприятия только по одному подозрению (обычно даже немотивированному), что подлинники документов могут быть изменены или сокрыты, и многие другое. Добросовестность при реализации таких широких полномочий со стороны должностных лиц налоговых органов наблюдается далеко не всегда. А ответственности за нарушение прав налогоплательщика при проведении контрольных процедур у должностных лиц практически нет.

     Чтобы достичь баланса государственных  интересов (собираемость налогов) и  интересов предпринимателей (защита от произвола налоговиков), был принят ряд поправок в НК, посвященных налоговому администрированию. В частности, законодатель установил минимально гарантированные налогоплательщику сроки на представление документов при проведении налоговой проверки — десять рабочих дней. Также было установлено, что с 1 января 2010 года в ходе проведения налоговой проверки налоговые органы не вправе истребовать у налогоплательщика документы, ранее представленные в налоговые органы. Однако практика выездных налоговых проверок 2011 года показывает, что закон, похоже, стал слишком тесным для налоговых органов. 8 октября 2010 года появилось письмо ФНС РФ № АС-37-2/12931@. В налоговые инспекции были направлены рекомендуемые формы уведомлений о необходимости обеспечения ознакомления с документами, связанными с исчислением и уплатой налогов, и формы актов о противодействии проведению налоговой проверки. Замечу, что НК даже не упоминает о таких документах. А в п. 4 ст. 93 НК установлено, что ФНС вправе утверждать формы и форматы документов, используемых налоговыми органами при реализации своих полномочий, только предусмотренных НК. Таким образом, ФНС, несмотря на нормы пп. 2) п. 1 и п. 4 ст. 31 НК, утвердило формы документов, не предусмотренных налоговым законодательством.

     В чем смысл таких «изменений» Во-первых, налоговики посчитали, что истребование документов и ознакомление с оригиналами документов — это разные процедуры. Истребование документов производится на основании требования о представлении документов, а знакомиться с оригиналами документов налоговые органы могут и без требования. А если налоговый орган выставляет не требование, а другой документ, например уведомление, то и гарантий, предусмотренных НК, у налогоплательщика нет, ведь Налоговый кодекс говорит только о требовании на представление документов.

     Так, налоговики считают, что минимально гарантированный срок на представление  документов — десять рабочих дней — при выставлении уведомления  на ознакомление с оригиналами документов не распространяется, поскольку он предусмотрен только для исполнения требования. Тот факт, что Налоговый кодекс вообще не упоминает уведомление на ознакомление с оригиналами и не дает проверяющим каких-либо прав на самостоятельное установление сроков на представление оригиналов документов, налоговиков не смущает. Один из юристов инспекции по крупнейшим налогоплательщикам в суде по этому вопросу заявил, что таким образом налоговые органы просто «устраняют пробелы в налоговом законодательстве».

     Во-вторых, налоговые органы «позабыли» о запрете  на повторное истребование документов, ранее представленных налогоплательщиком при проведении контрольных мероприятий. Фактически после «изобретения» уведомления на ознакомление с оригиналами документов налоговые проверки стали проводиться не на основании копий, а на основании оригиналов документов организаций. Ранее полученные копии документов налоговые органы предпочитают не возить с собой на налоговые проверки, истребуя оригиналы. Так что одни и те же оригиналы истребуются проверяющими по несколько раз за одну проверку.

     При этом налоговый орган достаточно жестко настаивает на выполнении всех своих требований. Например, организация получает уведомление об ознакомлении с оригиналами документов со сроками исполнения два рабочих дня. В таком документе запрашиваются оригиналы договоров по сотне контрагентов, а также все регистры налогового учета. Очевидно, что за два дня не только собрать по разным подразделениям, но даже описать все запрошенные документы невозможно. Однако через два дня налогоплательщик уже получает акт о противодействии проведению налоговой проверки и предписание об устранении нарушения. После этого руководитель организации (главный бухгалтер) через два-три дня получает протокол об административном правонарушении по ст. 15.6 КоАП, а в некоторых случаях и по ст. 19.5 КоАП (максимальная мера ответственности — дисквалификация руководителя), даже если документы представляются, как говорится, полным ходом.

     В итоге с момента запроса оригиналов документов прошла половина гарантированного законом десятидневного срока, а  у организации уже на руках  акт о противодействии проведению налоговой проверки, два протокола  об административном правонарушении в  отношении руководителя (или главного бухгалтера) и дело в суде о привлечении  к административной ответственности  за совершенное административное правонарушение. Примечательно, что такое дело будет рассматривать мировой судья, не имеющий специализации в сфере налогового законодательства.

     Получается, что налоговикам достаточно только поменять название документа, и все  гарантии, так долго и сложно пробивавшие  себе дорогу в Налоговый кодекс путем  непростых переговоров и компромиссов между властью и бизнесом, уже  не действуют. Одно-единственное письмо ФНС с утверждением непредусмотренных  НК РФ и, заметьте, рекомендуемых форм документов — и налоговый «террор» в отношении налогоплательщика  снова начал набирать силу. Единственный способ защиты — арбитражный суд. Чем больше налогоплательщики будут  оспаривать незаконные действия проверяющих, тем меньше у отдельных должностных лиц налоговых органов будет возможностей злоупотреблять теми широкими властными полномочиями, которые им предоставлены для обеспечения собираемости налогов, а вовсе не для того, чтобы угнетать и без того подкошенный кризисом бизнес. 
 
 

     2 СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ  СИСТЕМЫ ЭФФЕКТИВНОГО 

     ПРОВЕДЕНИЯ  НАЛОГОВОГО КОНТРОЛЯ

     Потребность обеспечения устойчивых бюджетных  доходов, соблюдения налоговой дисциплины как условия качественного выполнения физическими и юридическими лицами своих налоговых обязательств перед  государством обусловили формирование нового направления государственного финансового контроля – налогового контроля.

     Являясь одной из основных функций власти, налоговый контроль составляет важнейший  институт налогового законодательства. Поэтому трудно переоценить значение рационально организованной и эффективно действующей системы органов  налогового контроля.

     При этом государство обязано создать  все необходимые условия для  надлежащего выполнения налогоплательщиками (плательщиками сборов, налоговыми агентами) своих обязанностей. Современный этап  социально- экономического развития требует проведения налоговой политики, учитывающей как необходимость активизации экономической деятельности государства, так и реальную возможность налогово – обязанных лиц уплачивать в виде налогов определенную сумму денежных средств, необходимую для формирования бюджетов различных уровней.

     Налоговая  реформа в России в настоящее  время вышла на завершающий этап. Сначала приводили в порядок величину налоговых ставок, учитывая выгоды  бизнеса и государства. Вторым этапом налоговой реформы стало закрытие тех законодательных брешей, благодаря которым компании могли легально минимизировать свои налоги, увеличивая собственную прибыль, но лишая при этом бюджет значительной части дохода. Теперь перед фискальной службой стоит новая задача – повысить собираемость налогов. Именно поэтому центр тяжести фискальной реформы переносится сегодня на налоговое администрирование, т.е. умение собрать до копейки начисленные налоги.

     Становление налогового контроля на протяжение нескольких лет в трудных условиях, вызванных  в первую очередь нестабильностью  налогового законодательства, проблемами в организации работы налоговых  инспекции, негативным отношением налогоплательщиков к налоговой системе и др. Это  накладывает определенный отпечаток  на организацию и действенность  налогового контроля. Однако уже можно  сделать некоторые выводы относительно значения контроля за поступлением налогов, его влияние на сферы экономики  и общества, а также показать необходимость  его дальнейшего совершенствования.

     Основными направлениями по повышению эффективности  налогового контроля является:

     – совершенствование всей налоговой  системы, которое сказывается на результатах работы налоговых органов;

     – реформирование системы налогового администрирования;

     – непосредственное совершенствование  налогового контроля на отдельных участках работы налоговых инспекций;

     – улучшение материально – технического и кадрового обеспечения налоговых  органов, усиление информационно разъяснительной  работы с налогоплательщиками и  повышение налоговой культуры населения.

     Основными задачами совершенствования системы  налогового контроля целесообразно  обозначить, с одной стороны, создание необременительных условий уплаты  налогов для бизнеса, в том  числе за счет упорядочения налоговых проверок, а с другой пресечения имеющейся практики уклонения от налогообложения посредством использования имеющихся недоработок в законодательстве о налогах и сборах. В связи с изложенным представляется необходимым:

     – установить в качестве основной задачи проведение налоговых проверок проверку полноты и своевременности исчисления, удержания и уплаты налогов;

     –  законодательно разграничить формы  и методы налогового контроля. В  качестве форм налогового контроля следует  обозначить учёт налогоплательщиков и налоговые проверки. К методам отнести получение объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сбора, проверку данных и отчетности, осмотр помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли);

     – конкретизировать объем и состав информации, получаемой в рамках истребования документов в ходе проверки, поэтому  в НК РФ необходимо указать, что налоговый  орган имеет право истребовать  только документы содержащие необходимую  для целей налогового контроля информацию, касающуюся деятельности проверяемого налогоплательщика в рамках осуществляемой  налоговой проверки, а также информацию относительно конкретной сделки. Представляется, что решить эту проблему можно путем установления в ст. 93 НК РФ перечня документов, который вправе истребовать налоговый орган (к таким документам следует отнести счета–фактуры; акты выполненных работ; книгу покупок; реестр сведений о доходах физических лиц; договоры, заключенные с контрагентами; расчетно-платежные документы; документы подтверждающие уплату сумм НДС в бюджет; приказ об учётной политике и декларации по НДС);