Сравнительно-правовое исследование организационных основ кадровой политики в здравоохранении России и других стран

     В Центральном Федеральном округе с 2000 по 2004 год размерность показателей снизилась на 6%оо. В последующие годы они снижались не более чем на 0,2%оо в год. С 2000 по 2008 год они снизились на 6,5%оо и это снижение было самым большим в Российской Федерации. В Северо-Западном федеральном округе показатели оставались практически стабильными с 2000 по2006 год, но к 2008 году уровень их снизился до 94,4 на 10 тысяч населения. В Южном федеральном округе показатели обеспеченности стабильно снижались и в 2008 году её размеры составили 84,1 на 10 населения и были самыми низкими в стране. Аналогично протекали процессы и в Приволжском федеральном округе. В Уральском, Сибирском и Дальневосточном федеральных округах с начала ХХ века показатели наоборот выросли. Особенно интенсивно этот рост проходил в Сибирском федеральном округе.

     По  субъектам Российской Федерации выраженная тенденция к снижению была отмечена в Калининградской области (-23,3%), Чеченской республике (-17,6%), г. Москве (-15,5%), Республике Татарстан (-13,3%), Московской области (-10,9%). Наибольший рост обеспеченности средним медицинским персоналом за тот же период отмечен в Чукотском автономном округе (+62,3%), Республике Ингушетии (+33,3%), Забайкальском крае (+26,0%), Ханты-Мансийском автономном округе (+19,8%).

     Самые низкие показатели обеспеченности средним  медицинским персоналом (менее 80 человек на 10 тысяч населения) были в Приморском крае (67,6), Калининградской (67,8), Ленинградской (69,4), Московской (71,2) областях и Ставропольском крае (73,3).

     Самыми  обеспеченными (более 130 человек среднего медицинского персонала на 10 тысяч населения) субъектами являются Республика Алтай (131,5), Республика Тыва (131,9), Ханты-мансийский автономный округ (138,0), Магаданская область (139,1) и Чукотский автономный округ (155,4).

     В структуре среднего медицинского персонала  в 2008г. 68,4% составили медицинские сестры, 10,7% - фельдшеры (лечебное дело), 4,8% – акушерки, 1,4% - зубные врачи, 1,3% - зубные техники, 1,1% - организаторы сестринского дела и др.

     За  этот период наиболее выраженная тенденция  к снижению обеспеченности средним медицинским персоналом отмечалась в Калининградской области (-23,3%), Чеченской республике (-17,6%), городе Москве (-15,5%), Республике Татарстан (-13,3%), Астраханской (-11,9%), Самарской (-11,1%) и Московской (-10,9%) областях.

     Увеличение  численности среднего медицинского персонала за тот же период отмечено в таких субъектах, как Республика Алтай (+11,1%), Карачаево-Черкесская республика (+13,1%), Ненецкий автономный округ (+14,9%), Pecпублика Бурятия (+16,6%), Амурская область (+17,1%), Магаданская область (+18,7%), Ханты-мансийский автономный округ (+19,8%), Забайкальский край (+26,0%), Республика Ингушетия (+33,3%) и Чукотский автономный округ (+62,3%).

     Самые низкие показатели обеспеченности средним  медицинским персоналом (менее 80 человек на 10 тысяч населения) отмечены в Республике Ингушетии (56,16), Чеченской республике (67,0), Приморском крае (67,64), Калининградской области (67,8), Ленинградской области (69,35), Московской области (71,22), Ставропольском крае (73,3).

     Самыми  обеспеченными территориями (более 120 человек среднего медицинского персонала на 10 тысяч населения) являются Республика Коми-(121,36), Республика Саха (Якутия) (124,5), Республика Алтай (131,52), Республика Тыва (131,92), Ханты-мансийский автономный округ (138,02), Магаданская область (139,07) и Чукотский автономный округ (155,38).

     В процессе оказания медицинской помощи населению большое значение придается соотношению врачей и сестринского персонала. В Российской Федерации за 2000-2008 гг. показатель соотношение числа среднего медицинского персонала к врачам уменьшился с 2,3 до 2,15.

     В большинстве развитых зарубежных стран  этот показатель значительно выше, чем в России (в Канаде - 4,7; Норвегии – 4,4; Ирландии – 4,7; Дании – 5,6 и др.).

     Наибольший  показатель соотношения отмечен в больницах сестринского ухода (1:7,4), далее идут участковые больницы (1:4,2), хосписы (1:3,3), туберкулезные больницы для детей (1:3,2), гериартрические больницы (1:2,9), психиатрические и психоневрологические больницы (1:2,9), центральные районные больницы (1:2,9).

     Наименее  низкие показатели были в наркологических  клиниках (1:1,9), областных, краевых, республиканских  больницах (1:1,8), клиниках ВУЗов (1:1,8).

Рис. 1. Соотношение численности  врачей и среднего медицинского персонала в субъектах Российской Федерации  
(по отклонению от оптимального соотношения 1:3)

     Соотношение врачей и сестринского персонала в сельской местности равно 1:3,3, в учреждениях федерального подчинения – 1:2,0, учреждениях подчинения субъекта РФ – 1:2,2, муниципального подчинения – 1:2,5.

 
Рисунок 2. Соотношение  врачей и среднего медицинского персонала  больничных учреждений разного уровня подчинения 
(по занятым должностям) в Российской Федерации в 2008г. (в %)

     При анализе этого показателя по типам  учреждений обращают на себя внимание больницы сестринского ухода, где это  соотношение равно 7,38, что связано  со спецификой этого типа учреждений, где преобладают элементы сестринского ухода. Далее идут участковые больницы (4,17), хосписы (3,29), туберкулезные больницы для детей (3,15), гериартрические больницы (2,91), психиатрические и психоневрологические больницы (2,91), центральные районные больницы (2,88). Наименее низкие показатели в наркологических клиниках (1,88), областных, краевых, республиканских больницах (1,81), клиниках ВУЗов (1,80), хозрасчетных больничных учреждениях (1,61) (рисунок 6).

 
Рисунок 3. Соотношение  врачей и среднего медицинского персонал в областных, городских, центральных районных и участковых больницах Российской Федерации в 2008г. (по занятым должностям) (в %)

     Можно высказать предположение, что в  субъектах с наибольшим отклонением от оптимального соотношения оно происходит за счет относительного избытка врачей.

     Все сказанное выше позволяет утверждать, что кадровые ресурсы являются одним из главных компонентов ресурсного обеспечения системы здравоохранения. В последние годы нарастают проблемы в развитии кадрового потенциала здравоохранения России, которые связаны с сокращением финансирования, отсутствием государственной системы планирования подготовки кадров с учетом потребности населения в медицинской помощи, возникновением новых видов специализированной помощи.

     Разрыв  вертикальных управленческих связей в  российской системе здравоохранения отрицательно сказался на кадровой политике в регионах, нарушилась система государственного планирования подготовки кадров с учетом потребности населения в медицинской помощи.

     Недостаточна  информация о состоянии кадрового  потенциала в регионах РФ, которая необходима для определения потребности в медицинских кадрах того или иного профиля, для прогнозирования развития кадрового потенциала.

     Состояние здоровья населения России, неблагоприятная  демографическая ситуации в регионах, недостаточная эффективность системы отечественного здравоохранения требуют ресурсных инвестиций и, в большей степени, кадровых ресурсов, а также повышения уровня профессиональной подготовки медицинских работников.

     Многие  кадровые проблемы вызваны несовершенством  управления уровнем обеспечения здравоохранения медицинским персоналом, выраженной диспропорцией в обеспечении врачами в регионах РФ, отсутствием четкой системы планирования кадровых ресурсов в регионах. Решение кадровых проблем недостаточно подкреплено правовой поддержкой, имеет место недостаточная социальная защищенность работников здравоохранения и др.

     Так не были разработаны механизмы и  методология оценки кадрового потенциала, расчёта потребности в тех  или иных специалистах, прогнозы развития кадрового потенциала в здравоохранении. До сих пор не определена четкая стратегия управления кадровым потенциалом, кадровой политикой в здравоохранении и мониторинга медицинских кадров.

     Уровень обеспеченности врачебными кадрами  в целом по России за последние годы возрастал, но по субъектам Федерации отмечалась диспропорция этого роста более чем вдвое; отмечена несбалансированность подготовки кадров по специальностям. Рост численности врачей-специалистов «узкого» профиля сопровождался уменьшением числа врачей терапевтического профиля (на 20,4%), педиатров (на 5,3%), санитарных врачей (на 30,7%), врачей скорой помощи (на 8,8%) и др.

     Асимметрия  показателей обеспеченности кадрами  в субъектах Федерации, разнонаправленность имеющихся тенденций не могут обеспечить равные доступность и качество медицинской помощи всех категорий населения.

     Отмечены  явные проблемы в сестринской  службе: снижение обеспеченности здравоохранения средним медицинским персоналом, ухудшение соотношения числа врачей и медсестер, медсестер и младшего персонала, тенденции уменьшения сестринского персонала общей практики, отток среднего персонала из отрасли и др. Особенно остро эти проблемы проявляются в сельском здравоохранении.

     Планирование  и прогнозирование развития медицинских  кадров различного профиля в здравоохранении требуют специальной методологии, системы мониторинга. Создание в отдельных регионах работающих многоуровневых мониторингов позволяет регулировать развитие кадров в направлениях, необходимых для полноценного функционирования отрасли.

     Некоторые проблемы с медицинскими кадрами за рубежом аналогичны нашим, в частности, в развитых странах Европы существуют проблемы со средним медицинским персоналом. Так, за последние два года отмечен значительный отток медсестер из Британских государственных клиник, который объясняется относительно невысоким уровнем зарплаты, увеличением нагрузки в связи с сокращением штатов и др. Однако отмечен более высокий уровень профессиональной подготовки медсестер, чем в России.

     Проблемы  медицинских кадров и профессиональной подготовки медицинских работников за рубежом решаются по-разному в зависимости от особенностей социально-экономического развития страны, сложившегося опыта системы здравоохранения и т.д. В ряде стран Европы имеется опыт и положительные результаты реорганизации системы профессиональной подготовки медицинских работников и управления кадровым потенциалом.

1.3 Неадекватность нормативно-правовой базы потребностям здравоохранения и проблемы совершенствования законодательства

     Федеральное законодательство в сфере здравоохранения  в настоящее время отличают недостаточная полнота законодательного регулирования системы охраны здоровья людей и оказания медицинской помощи, несоответствие современному состоянию и потребностям развития здравоохранения, длительность принятия необходимых законодательных актов.

Вопросы охраны здоровья населения регулируются более чем 40 федеральными законами, причем основополагающие законодательные акты были приняты еще в 1991–1993 годах.

С 1991 года органы государственной власти Российской Федерации предпринимали неоднократные попытки реформирования здравоохранения. Но активное решение существующих проблем началось с 2000 года, когда появилась ясно выраженная политическая воля к преобразованиям в социальной сфере.

     В соответствии с Посланиями Президента Российской Федерации Федеральному Собранию страны от 3 апреля 2001 года и 18 апреля 2002 года необходимо было осуществить завершение перехода к страховому принципу оплаты медицинской помощи, устранение пробелов в законодательном регулировании системы оказания медицинских услуг. Однако это не было реализовано.

     Вопросы развития обязательного медицинского страхования были рассмотрены 2 апреля 2003 года президиумом Государственного совета Российской Федерации в г. Тамбове. Принятые решения не выполнены, так как на федеральном уровне не была утверждена необходимая нормативная база, не установлены принципы и порядок проведения реструктуризации здравоохранения, изменения системы финансирования отрасли.

Проекты необходимых федеральных законов  «О здравоохранении», «Об обязательном медицинском страховании», «О государственных гарантиях медицинской помощи» до сих пор не приняты.

Отсутствие  этих и ряда других законов, недостаточное  финансирование здравоохранения, непоследовательность осуществляемых мер привели не только к сдерживанию назревших преобразований, но и к серьезным негативным последствиям в масштабах страны.

Без законодательного укрепления сферы здравоохранения  в целом исполнение Федерального закона от 06.10.2003 № 131–ФЗ «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части, определяющей деятельность муниципальной системы здравоохранения, может привести к тому, что система здравоохранения потеряет внутренние взаимосвязи, утратит управляемость и свою целостность.