Систематизация законодательства

      По  характеру расположения материала все собрания законодательства можно разделить на хронологические и систематические. В хронологических собраниях нормативных акты располагаются последовательно по датам их издания. В хронологическом порядке издаются законы и подзаконные акты в специальных официальных изданиях (например, в "Собрании законодательства Российской Федерации", газетах "Парламентская газета", "Российская газета", "Российские вести", бюллетенях нормативных актов органов исполнительной власти или муниципальных органов и др.).

      В систематических собраниях нормативные  акты располагаются по тематическим разделам в зависимости от их содержания, причем в каждом разделе акты располагаются  опять же не в хронологическом  порядке, а по предметному принципу, то есть по отраслям права, их институтам, сферам государственной деятельности (имущественные отношения, труд, финансы, народное образование, оборона страны, уголовная ответственность и т.д.).

      При подготовке и издании собраний законодательства могут сочетаться хронологический  и предметный методы расположения материала, когда разделы собрания подразделяются тематически, по предметному принципу, а внутри каждого раздела акты располагаются в хронологическом  порядке.

      Очевидно, что систематические собрания более  удачны и эффективны для правотворческой  и правоприменительной деятельности, для обучения студентов и научных исследований, поскольку в них в одном месте сосредоточены все интересующие исполнителя, тесно связанные между собой нормативные предписания. В систематических собраниях акты находятся в систематизированном, логически увязанном виде. Этого лишены хронологические собрания.

      Наконец, инкорпорация законодательства может  классифицироваться в зависимости от объема охватываемого нормативного материала. По этому признаку следует различать генеральную (полную) инкорпорацию, когда в собрание включается или все законодательство страны, или все федеральное законодательство, все нормативные акты того или иного субъекта РФ и т.д., и частичную инкорпорацию, когда составляются собрания и сборники нормативных актов по определенным вопросам, сфере государственной деятельности, определенной отрасли законодательства или правовому институту и другим признакам.

      В современных условиях, когда в  Российской Федерации темпы правотворческой  деятельности на всех уровнях, и в  первую очередь в законодательной  сфере, неизмеримо выросли, назрела  острая потребность в подготовке и издании нового Свода законов  РФ. Его издание - это необходимая  предпосылка создания стройной, внутренне  согласованной и удобной для  пользования правовой системы Российского  государства. Как известно, подготовительные работы по подготовке вышеуказанного Свода уже начались. Принят Указ Президента РФ от 6 февраля 1995 г. № 94 "О подготовке к изданию Свода законов РФ"⁶. В соответствии с ним Свод законов должен быть официальным, систематизированным и полным собранием действующих нормативных правовых актов РФ, поддерживаемым в контрольном состоянии. В Свод законов должны быть помещены все действующие нормативные акты (разумеется, кроме официально признанных секретными). Только при этом условии он может быть достоверным источником законодательства.

      Большая работа по созданию систематизированных  официальных сборников нормативных  актов осуществляется также и  в ряде субъектов РФ. Так, на основе Распоряжения Мэра г. Москвы от 4 августа  1998 г. № 799-РМ "О подготовке и издании Собрания действующего законодательства города Москвы"⁷ начата интенсивная работа по отбору нормативных актов для помещения в Собрание. Ныне уже издан первый том Собрания.

      Такое Собрание создается как официальное  издание нормативных актов г. Москвы, включающее законы г. Москвы, нормативные  постановления Московской городской  Думы и Правительства г. Москвы, правовые акты нормативного характера Мэра столицы. В него должны быть помещены также  подлежащие применению нормативные  акты, изданные ранее существовавшими  органами представительной и исполнительной власти г. Москвы. Собрание создается  как систематизированный, полный, постоянно  обновляющийся сборник нормативных  актов столицы.

2.3 Консолидация законодательства

      С течением времени в любой развитой правовой системе образуется значительное число (иногда десятки и сотни) нормативных  актов, имеющих один и тот же предмет  регулирования. Предписания таких  актов зачастую дублируют друг друга, а иногда содержат явные несогласованности  и противоречия. В связи с этим возникает потребность ликвидации множественности нормативных актов, их укрупнения, создания своеобразных "блоков" законодательства. Один из путей преодоления такой множественности - консолидация законодательства. Это такая форма систематизации, в процессе которой нормативные акты по одному и тому же вопросу объединяются в один укрупненный акт. Названный акт утверждается правотворческим органом в качестве нового, самостоятельного источника права, а прежние разрозненные акты признаются утратившими силу. Очевидно, что подлежат объединению предписания одинаковой юридической силы.

      Консолидация - это своеобразный вид правотворчества, особенность которого заключается в том, что новый укрупненный акт не меняет содержание правового регулирования, не вносит изменений и новелл в действующее законодательство.

      В процессе подготовки консолидированного акта все нормы прежних актов  располагаются в определенной логической последовательности, в рамках общей  структуры будущего акта. Осуществляется определенная редакционная правка, чисто  внешняя обработка предписаний  с тем расчетом, чтобы все они  излагались единым стилем, использовалась унифицированная терминология. Устраняются  противоречия, повторения, неоправданные  длинноты, исправляется устаревшая терминология, нормы близкого содержания объединяются в одну статью (пункт).

      Мировая практика принятия укрупненных актов  весьма обширна. В Великобритании, например, издаются десятки такого рода актов, объединяющих акты парламента, принятые по одному и тому же предмету регулирования  за все длительное время его существования. В конце XIX века английский парламент принял специальный закон о консолидации статутного права. Во Франции широко развито принятие так называемых кодексов, объединяющих нормативные предписания по одному и тому же вопросу. Изданы, например, такие консолидированные акты как Кодекс дорог общественного пользования, Кодекс сберегательных касс и др.

      Задача  объединения, укрупнения нормативных  актов, обеспечивающая компактность правового  регулирования, устранение пробелов, противоречий и неувязок между действующими нормами, ныне весьма актуальна. В общем массиве действующих нормативных актов России еще много так называемых "лоскутных" актов, от которых действующими остались лишь некоторые нормы и иные отделимые их части.

      Ревизия всего массива действующих актов  должна выражаться как в отмене устаревших актов и их частей, внесении в  них соответствующих изменений, так и в объединении действующих  норм из разных актов, от которых остались лишь отдельные фрагменты, издании  укрупненных актов по определенным вопросам. Поэтому задача консолидации действующих актов, укрупнения законодательных  блоков, вбирающих в себя несколько (иногда десятки) действующих актов  по одному вопросу, ныне становится одним  из приоритетных направлений упорядочения законодательства.

2.4 Кодификация законодательства

      Кодификация законодательства - это форма коренной переработки действующих нормативных актов в определенной  сфере отношений, способ качественного упорядочения законодательства, обеспечения его согласованности и компактности, а также расчистки нормативного массива, освобождения от устаревших, не оправдавших себя норм. В процессе кодификации составитель стремится объединить и систематизировать оправдавшие себя действующие нормы, а также переработать их содержание, изложить нормативные предписания стройно и внутренне согласованно, обеспечить максимальную полноту регулирования соответствующей сферы отношений. Кодификация направлена на то, чтобы критически переосмыслить действующие нормы, устранить противоречия и несогласованности между ними, ликвидировать повторения, устаревшие положения, пробелы, дублирование норм.

      Кодификация - это форма правотворчества. Будучи обобщением действующего регулирования, она в то же время направлена на установление новых норм, отражающих назревшие потребности общественной практики, восполняющих пробелы правового  регулирования, на замену неудачных, устаревших правовых предписаний новыми. Кодификация - это форма совершенствования  законодательства по существу и ее результатом является новый сводный  законодательный акт стабильного  содержания (кодекс, положение, устав  и т.д.), заменяющий ранее действовавшие  нормативные акты по данному вопросу. Сочетание упорядочения и обновления законодательства как свойство кодификации  позволяет рассматривать ее как  наиболее совершенную, высшую форму  правотворчества.

      Кодификация обладает рядом характерных черт:

      1) в кодификационном акте обычно формулируются нормы, регулирующие наиболее важные, принципиальные вопросы общественной жизни, определяющие нормативные основы той или иной отрасли (института) законодательства. Он является основным среди актов, действующих в определенной сфере общественной жизни, содержит общие принципы, определяющие характер и содержание всех норм соответствующей отрасли или института права;

      2) такой акт регулирует значительную  и достаточно обширную сферу  отношений (имущественные, трудовые, брачно-семейные отношения, борьба с преступностью и т.д.);

      3) будучи итогом совершенствования  законодательства, кодификационный  акт представляет собой сводный  акт, упорядоченную совокупность  взаимозависимых предписаний. Он  является единым, внутренне связанным  документом, включающим в себя  как проверенные жизнью, общественной  практикой действующие нормы,  так и новые правила, обусловленные динамикой социальной жизни, назревшими потребностями развития общества;

      4) кодификация направлена на создание  более устойчивых, стабильных норм, рассчитанных на длительный период  их действия. Эффективность кодификационного  акта во многом зависит от  того, сможет ли законодатель  учесть объективные тенденции  развития отношений, являющихся  предметом регулирования такого  акта, их динамику;

      5) предмет кодификации обычно определяется  в зависимости от деления системы  законодательства на отрасли  и институты. Кодификация укрепляет  системность нормативных актов,  их юридическое единство и  согласованность. Кодификационный  акт обычно возглавляет систему  взаимосвязанных нормативных актов,  образующих определенную отрасль,  подотрасль или отдельный институт  законодательства;

      6) акт кодификации всегда значителен  по объему, имеет сложную структуру  (части, разделы, главы и другие  подразделения). Это своеобразный  укрупненный блок законодательства, обеспечивающий более четкое  построение системы нормативных  предписаний, а также удобства  их использования. 

      Кодификационные акты могут внешне выражаться в различных  формах Одна из них - это Основы законодательства, которая активно используется в кодификационной деятельности Российской Федерации. Это акт федерального законодательства, содержащий принципиальные, наиболее общие нормы по предмету совместного ведения Федерации и ее субъектов, которые должны развиваться и конкретизироваться, в первую очередь, в нормативных актах, принимаемых субъектами Федерации, а также и в актах федеральных правотворческих органов.

      Основы  законодательства обычно стоят во главе  тех или иных отраслей либо институтов права, обеспечивают взаимоувязанность  и согласованность всех норм соответствующих  отраслей и институтов. Ныне в Российской Федерации приняты и действуют такие акты как Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1, Основы законодательства РФ об Архивном фонде Российской Федерации и архивах от 7 июля 1993 г. № 5341-I, Основы законодательства РФ о нотариате от 11 февраля 1993 г. № 4462-I с последующими измененями.

      Чаще  всего используемый вид кодификационного акта - это кодекс. Это значительный по объему сводный акт, представляющий собой систематизированное изложение норм той или иной отрасли законодательства либо правового института, детально и конкретно регулирующий определенную сферу отношений и подлежащий непосредственному применению. Он либо полностью поглощает все нормы соответствующей отрасли (Уголовный кодекс РФ), либо содержит основную по объему, самую важную часть таких норм (Гражданский кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ). Наряду с нормами-принципами и нормами-дефинициями в кодексах формулируются также нормы непосредственного регулирования, конкретные варианты поведения, которые составляют основное их содержание.

      В ряде случаев, установленных законодательством, кодекс, будучи законодательным актом, приобретает более высокую юридическую  силу, чем обыкновенный закон. Так, в  ч.2 ст.3 Гражданского кодекса РФ установлено, что "нормы гражданского права, содержащихся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу".