Систематизация законодательства

      Наиболее  простой вид учета законодательства это фиксация реквизитов нормативных актов в специальных журналах (журнальный учет). Такой учет может вестись по хронологическому, алфавитно-предметному или системно-предметному принципам. Хронологический принцип означает, что все подлежащие учету в соответствующем органе или учреждении нормативные акты регистрируются в журнале (журналах) по датам их принятия. Очевидно, что акты различной юридической силы (законы, указы, постановления и т.д.), как правило, подлежат отдельной регистрации. При алфавитно-предметной регистрации, как более совершенном виде учета поступающих в орган, учреждение нормативных актов, такие акты фиксируются по предметным рубрикам, располагаемым по алфавиту (например, аванс, аккредитив, аренда и т.д.). Оптимальная форма журнального учета - тематико-предметная, когда рубрики разделов журнала определяются в зависимости от деления всего массива законодательства на определенные отрасли, подотрасли и юридические институты.

      Очевидно, что возможности журнального учета довольно скромны и он используется лишь там, где информационный массив невелик и ограничен достаточно узкой проблематикой.

      Другая, более совершенная форма учета  законодательства картотечный учет. Это создание разного ряда картотек, расположенных по определенной системе. Такой учет применяется в центральных органах законодательной, исполнительной и судебной власти, в крупных учреждениях и организациях, которые по роду своей работы имеют дело с широким, многоотраслевым кругом нормативных актов и нуждаются в разноуровневой и большой по объему правовой информации.

      На  карточках картотеки могут быть зафиксированы либо основные реквизиты  акта (вид акта, его заголовок, дата издания, источник официального опубликования), либо полный текст такого акта, что  представляется более предпочтительным. Рубрики картотеки определяются на базе выработанного заранее словника или рубрикатора. Поиск соответствующих  карточек осуществляется как ручным способом, так и в полуавтоматизированном либо автоматизированном режиме (карточки с краевой перфорацией, передвигающиеся  полки и тиражирование необходимых  карточек и т.д.).

      Преимущества  картотечного учета проявляются  в том, что он обеспечивает возможность  оперативно вносить коррективы в  карточки в соответствии с последующими изменениями, внесенными в помещенный на карточке акт, в быстроте поиска.

      Карточки  в картотеке обычно располагаются  по хронологическому, алфавитно-предметному  либо предметно-отраслевому принципам. Наиболее удобен последний принцип, когда учет осуществляется путем  расположения всех карточек в соответствующие  разделы, подразделы, отделы, пункты и  другие подразделения заранее разработанного и утвержденного классификатора, основанного на делении всего массива законодательства на отрасли, подотрасли, институты и т.д.

      В настоящее время действуют разные справочно-правовые системы (например, такие, как Консультант-Плюс, Гарант, Кодекс, Референт). В них разработан единый многоуровневый классификатор  нормативных актов, принимаемых  правотворческими органами Российской Федерации и ее субъектов, который  может быть использован во всех органах  и организациях, осуществляющих учет нормативных актов. К числу его  несомненных достоинств следует  отнести высокий уровень детальности  по большинству разделов, широкий  охват регулируемых законодательством  проблем, активное применение многоступенчатого  дробления рубрик.

      Третья  форма учета законодательства - это  ведение контрольных текстов действующих нормативных актов, т.е. внесение в тексты официальных изданий законов, указов, постановлений и других нормативных актов отметок об отмене, изменении, дополнении таких актов или отдельных их частей с указанием тех актов, на основании которых производятся эти отметки.

      В деятельности того или иного органа, учреждения могут сочетаться различные  формы учета законодательства, взаимно  дополняющие друг друга. Возможны, например, ведение журнального учета по хронологическому принципу вместе с  созданием предметно-отраслевой картотеки  либо картотечный учет и одновременное  ведение контрольных текстов  актов действующего законодательства. Такое сочетание разных форм учета  способствует повышению эффективности  справочно-информационной службы в  области законодательства.

      Ныне  все более активно используется так называемый автоматизированный учет законодательства на базе применения современной компьютерной техники и новейших достижений информатики. Создание автоматизированных информационно-поисковых систем по законодательству имеет ряд несомненных преимуществ по сравнению с другими видами учета нормативных актов. Во-первых, в компьютерные системы возможно заложить практически безграничный объем правовой информации. Это все законодательство страны (законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, все виды ведомственных актов), включая и нормативные акты субъектов Федерации, акты органов местного самоуправления, ныне отмененные нормативные акты, проекты будущих законов, законодательство ряда зарубежных государств, важнейшие решения судебных органов, аннотации юридической литературы и т.д. и т.п.

      Во-вторых, справки о законодательстве и  практике его применения можно получить при автоматизированном учете по любому интересующему абонента вопросу  в то время как, например, при картотечном  учете такие справки можно  выдать лишь в зависимости от рубрик классификатора картотеки. Наконец, компьютер создает возможность получить юридическую справку максимально быстро и сразу же ее напечатать и оттиражировать в том количестве, какое необходимо абоненту.

      Впервые автоматизированная система правовой информации была создана в США  в 60-х годах группой ученых и  юристов под руководством профессора Д.Хорти. Ныне в США и других западных государствах созданы десятки такого рода систем. Одни из них входят в состав аппарата органов законодательной, исполнительной и судебной власти, другие носят частный характер и обслуживают на договорной основе частные фирмы, организации, адвокатов, юрисконсультов. Существует единая система правовой информации для всех западноевропейских государств, которая включает в себя примерно 150 тыс. единиц правовых документов.

      В Российской Федерации такого рода автоматизированные системы ныне созданы в аппарате Государственной Думы, Совета Федерации, Президента РФ, Правительства РФ, в  Министерстве юстиции РФ и в ряде других федеральных органов.

      Ныне  существующие упомянутые выше справочно-поисковые  системы по законодательству содержат десятки и сотни тысяч правовых информационных документов и позволяют  осуществлять их поиск по различным  данным: вид и заголовок правового  акта, его номер и дата принятия, орган, его принявший, источник и  дата официального опубликования такого акта, используемые в его тексте ключевые слова и др.

2.2 Инкорпорация законодательства

     Инкорпорация  законодательства - это такая форма систематизации,  когда нормативные акты определенного уровня объединяются полностью либо частично в издаваемые для широкого пользования сборники или собрания в определенном порядке (хронологическом, системно-предметном). Инкорпорация представляет собой, в принципе, постоянную деятельность государственных и иных органов с целью поддерживать законодательство в действующем (контрольном) состоянии, обеспечивать его доступность и обозримость, снабжать самый широкий круг субъектов достоверной информацией о законах и иных нормативных актах в их действующей редакции.

      Особенность инкорпорации состоит в том, что  какие-либо изменения в содержание помещаемых в сборники актов обычно не вносятся и содержание правового  регулирования по существу не меняется. Именно это свойство инкорпорации - сохранение неизменным содержания нормативного регулирования - отличает ее от кодификации  и консолидации.

      Примеры издания разного рода официальных  сборников и собраний законодательства в истории права довольно многочисленны. Так, знаменитый Свод законов Юстиниана, как основной источник древнеримского права, представлял собой форму инкорпорации действовавших в тот период в Риме норм. Ныне изданы и постоянно поддерживаются в контрольном состоянии своды (собрания) законодательства в США, ФРГ и ряде других государств.

      История создания различного рода сборников  и собраний правовых актов в России имеет древние корни и довольно интересна и поучительна.

      Первая  попытка систематизации действующих  правовых норм в России были предпринята  еще в XI - XII веках, в первом сборнике древнерусского права - в Русской Правде. Позднее Судебник 1497 г. стал предвестником создания кодифицированного общегосударственного законодательства. Созданное в середине XVII века Соборное Уложение царя Алексея Михайловича вплоть до первой половины XIX века оставалось основным сборником законодательных норм в России. К памятникам большой систематизаторской деятельности XIX века, проведенной под руководством известного юриста того времени М.М. Сперанского, следует отнести Полное собрание и особенно Свод законов Российской Империи, который просуществовал, ежегодно обновляясь, вплоть до октября 1917 года.

      Свод  законов в России был издан  в 1832 году и состоял из 15 томов. В него было включено около 36 тысяч нормативных актов (указов, манифестов, циркуляров и т.д.) и извлечений из них. В него вошли все действующие законодательные акты, исходящие от царя, нормативные акты, принятые Сенатом, министерствами, Святейшим Правительственным Синодом.

      В 60 - 70-х годах были подготовлены и  изданы Систематическое Собрание законодательства СССР в пятидесяти томах и соответствующие  собрания в союзных республиках. В них вошли расположенные  по предметному принципу все действующие  на момент издания собраний законодательные  акты и нормативные решения правительств соответственно СССР и союзной республики. На их базе были подготовлены и изданы в 80-х годах Свод законов СССР (11 томов) и Свод законов РСФСР (8 томов).

      Свод  законов РСФСР был издан в 1986-1988 гг. и включал в себя действующие  законодательные акты и важнейшие  постановления Правительства РФ общенормативного характера. Все помещаемые в Свод акты располагались по предметному  признаку.

      Как известно, период издания Свода законов  РСФСР, а именно вторая половина 80-х  годов, характеризуется коренной ломкой социально-экономических и политических отношений в России, потребовавшей  кардинальных изменений в законодательстве. Поэтому содержание Свода быстро устаревало, постепенно прекратилось издание дополнений к нему и ныне он превратился в исторический памятник, непосредственно не влияющий на развитие законодательства и правоприменительную практику.

      Деление инкорпорации на отдельные виды можно  производить по различным основаниям

      В зависимости от юридической  силы издаваемых сборников и собраний законодательства инкорпорация делится на официальную, официозную (полуофициальную) и неофициальную.

      Официальная инкорпорация осуществляется от имени и по поручению либо с санкции правотворческого органа (органов), который утверждает либо иным способом официально одобряет подготовленное Собрание (Свод). Такое Собрание (Свод) носит официальный характер, т.е. оно приравнивается к официальным источникам опубликования помещенных в Собрание нормативных актов и на его материалы можно ссылаться в процессе правотворческой и правоприменительной деятельности, в договорах, жалобах и заявлениях граждан, направляемых в правоохранительные или иные государственные органы. Примером официальной инкорпорации может служить, например, изданный в 80-х годах Свод законов РСФСР.

      Подготовка  официальных Собраний (Сводов) обычно сопровождается большой подготовительной работой. В процессе его составления  выявляются и признаются утратившими  силу устаревшие, фактически не действующие, противоречащие позднейшему законодательству нормативные акты либо их отдельные  части, в другие акты, частично противоречащие позднейшему законодательству, вносятся необходимые изменения. Принимается  ряд новых законов и иных нормативных  актов, устраняющих имеющиеся в  законодательстве пробелы. Возможно также  устранение множественности нормативных  актов по одному вопросу путем  принятия укрупненных, консолидированных  актов.

      Официозная (полуофициальная) инкорпорация - это издание собраний и сборников законодательства по поручению правотворческого органа (органов) специально уполномоченными на то органами (например, Министерством юстиции), причем правотворческий орган официально не утверждает и не одобряет такое собрание (сборник) и потому тексты помещенных в нем актов не приобретают официальный характер. Таковым было, например, Систематическое собрание действующего законодательства РСФСР, изданное в Российской Федерации в 60-х годах.

      Неофициальная инкорпорация осуществляется федеральными министерствами, организациями, государственными либо частными издательствами, научными учреждениями, фирмами, отдельными лицами, т.е. теми субъектами, которые не имеют специальных, предоставляемых правотворческим органом полномочий издавать Собрание законодательства и осуществляют эту деятельность по собственной инициативе (сборники по трудовому, жилищному или пенсионному законодательству, справочники для бухгалтеров, предпринимателей, учителей, военнослужащих и т.д.). Неофициальные сборники законодательства не являются источником права, на них нельзя ссылаться в процессе правотворчества и применения права. Большинство ныне издаваемых в нашей стране сборников законодательства - это неофициальная инкорпорация.