Система государственных учреждений СССР и ее эволюция в 20-х – 80-х гг. ХХ в.

     В конце 20-х - начале 30-х гг. ломается и без того хрупкая грань между государством и остатками гражданского общества: экономика подчиняется тотальному государственному контролю, партия сливается с государством, государство идеологизируется. В тоталитаризм советское общество вошло через ворота «чрезвычайных мер». Процесс не был случайным, он вырастал в ответ на потребности так называемого «государственного социализма», «государства диктатуры пролетариата». Большевикам удалось удержать власть и создать принципиально новый государственно-управленческий аппарат, не уступающий, а в некоторых моментах превосходящий предшествующий.

2 Реорганизация государственного управления в условиях государственно-партийного социализма (1930-1985гг.)

2.1 30-е годы ХХ века ─ период утверждения тоталитарной политической системы в СССР

     В 1932-1934 гг. упраздняется ВСНХ и из него формируется ряд отраслевых наркоматов, которые и возьмут на себя управление различными отраслями промышленности. Этот процесс заканчивается в 1939 г. созданием целой сети промышленных наркоматов. [4, с.296]

     Примерно  в это же время в СССР завершается  становление административно-командной системы — особой формы бюрократического руководства, основанного на полном сращивании партийных и государственных органов, чрезвычайных методах управления и жестком кадровом контроле. Складывается номенклатура — система должностных списков с порядком назначения на них (для должностей в системе государственного управления).

     В эти же годы осуществляется ряд реформ, имеющих принципиальное значение для  дальнейшего развития государства: военная реформа создает институт призыва и довоенную подготовку, судебная система организует вертикаль  судебной власти (от народного суда до Верховного Суда СССР). Параллельно  возникают не предусмотренные Конституцией особые органы, которые служат власти для осуществления массовых репрессий. Вводится система воинских званий (1940), государственных и военных наград.

     Изменяется  и административно-территориальное  деление страны. Возникает многоуровневая система управления: органы власти СССР, органы власти ССР, органы власти АССР в составе ССР, органы власти области или края, органы власти автономной области в составе  ССР, органы власти автономного округа в составе края или области, органы власти города или сельского района, органы власти городского района или  сельского населенного пункта. При  декларировании автономии каждого  уровня в системе государственного управления из-за признания руководящей  роли Коммунистической партии Советского Союза (КПСС) на практике никакой автономии не было, вся власть принадлежала жесткой вертикали партийных органов. [10, с.220]

     В 1936 г. была принята новая Конституция  СССР [46], которая формально была значительно либеральнее предшествующей. Она вводила всеобщее избирательное право, признавала права и свободы граждан. На практике же гражданские права и свободы были по-прежнему крайне ограничены, и уже в 1937-1938 гг. государство стало проводить политику массовых репрессий против своих граждан. Съезд Советов был заменен двухпалатным Верховным Советом (Совет Союза и Совет национальностей), ВЦИК— Президиумом Верховного Совета. Осуществляется попытка разделения законодательной и исполнительной власти. [11, с. 408-410].

     В 1938 г. на базе нового Основного Закона были проведены выборы в Верховный  Совет, председателем Президиума Верховного Совета стал М. И. Калинин, который был  им вплоть до 1946 г. В 1937 г. создается  экономический Совет, рассматривающий и контролирующий выполнение хозяйственных планов. В 1940 г. был создан Комиссариат народного контроля СССР, в котором слились комиссия советского контроля, главный военный контроль. Новый орган получил право привлекать виновных к уголовной и административной ответственности, давать обязательные указания госорганам. В 1941 г. объединенный Наркомат внутренних дел был разделен на НКВД СССР и Наркомат государственной безопасности (НГБ). [11, с. 408-410]

2.2  Система государственного  управления Советского  Союза во время  Великой Отечественной  войны

     Вторая  мировая война качественно изменила условия деятельности органов государственного управления Советского Союза. К началу Второй мировой войны и вступлению в нее Советского Союза происходит новое перераспределение государственных функций между органами власти, обусловленное необходимостью обеспечить оперативное чрезвычайное управление страной в связи с ведением боевых действий. 22 июня 1941 г. вся полнота власти в местностях, оказавшихся на военном положении, переходит к Военному Совету и военному командованию войсковых соединений. 23 июня создается коллективный орган руководства Вооруженными силами — Ставка главного командования. 24 июня при Совнаркоме создается Совет по эвакуации для перемещения производственных мощностей и людских ресурсов. На базе военных округов в западной части страны были сформированы фронты. 30 июня вся полнота власти в стране переходит к Государственному комитету обороны (ГКО) под председательством И. В. Сталина. [8, с.239-237]

     Сформировалась  следующая система управления. ГКО  как высшему органу подчинялась  Ставка, под контролем Ставки находились Центральный штаб партизанского  движения, управлявший партизанскими  формированиями; Генеральный штаб, руководивший фронтами; Наркомат обороны, распоряжавшийся резервами и  военными округами внутренних районов; Наркомат военно-морского флота, управлявший  флотами и флотилиями.

     Управление  экономикой тоже осуществляется в соответствии с требованиями чрезвычайного положения. В 1942 г. узаконивается принудительная мобилизация трудоспособного населения  в промышленности, формируются Наркомат танковой промышленности и Наркомат минометного вооружения, управляющие  тыловым обеспечением фронта. Активно  используется и система ГУЛАГа (Главного управления исправительно-трудовых лагерей  и трудовых колоний).

     НКВД, разделенный накануне войны на НКВД и НКГБ (Народный комитет государственной безопасности), объединяется на первом этапе войны, но в 1943 г. снова разделяется, когда перелом в войне уже наступил. Формируются заградительные отряды; на НКВД ложится миссия обеспечения стойкости советских солдат в процессе проведения боевых действий. [5, с.410]

     Уже в 1943 г. происходит подготовка к послевоенному  переустройству страны. Начинается восстановление разрушенного войной хозяйства, расширяются  права союзных республик в  деле обороны и внешней политики, происходит масштабное разукрупнение  областей, окончательно огосударствливаются  общественные организации. В управлении сельским хозяйством применялись чрезвычайные меры и другие средства, характерные для авторитарно-бюрократической системы управления.

     Воссозданная  и развитая система представительных органов¹ обновила состав, изменила высшие союзные и республиканские органы управления. Советы народных комиссаров СССР и республик преобразованы по Закону от 15 марта 1946г. в советы министров. Этой реформой закреплено единство власти и управления, конституционное верховенство представительных органов в лице Советов депутатов трудящихся. Министерская система находилась в стадии становления, была динамичной, постоянно перестраивалась. Министерства дробились, разукрупнялись в связи со специализацией отраслей народного хозяйства и культуры или объединялись. В 1946 г. имелось 49 министерств СССР, в 1947 г. — 58, в 1948 г. — 59, в 1949 г. — 48, в 1950 г. — 51².

    Усилено административно-бюрократическое начало в работе органов управления, усложнена  его структура, действовали параллельные звенья в аппарате, что лишало его гибкости; становились громоздкими штаты управленческого персонала.

     2.3  Развитие и реформирование государственной власти и системы государственных учреждений в советском обществе (вторая половина 50-х — середина 60-х гг.)

     На  протяжении всего послевоенного  периода существования политической системы Советского Союза, вплоть до начала перестройки в 1985 г., общая  система управления государством оставалась стабильной. Совнарком был преобразован в Совет министров, а наркоматы — в министерства уже в 1946 г. Высшим органом власти остался Верховный Совет с постоянно действующим Президиумом. [8, с.258]

     В октябре 1954 г. происходит реорганизация  структуры и методов работы государственного аппарата. Было произведено значительное сокращение численности аппарата (как центрального, так и местного). Происходит разукрупнение министерств и преобразование многих комитетов в министерства. Сложилась четырехзвенная система управления: главк ─ управление ─ отдел ─ сектор. [6, с.238]

     Происходит  реформирование армии, для чего в  ее составе в подчинении Министерства обороны формируются главные  командования видов Вооруженных  сил СССР (Сухопутных войск, Военно-воздушных  сил, Военно-морского флота, Войск противовоздушной обороны, Воздушно-десантных войск). В подчинение министру обороны переходит  Генеральный штаб, что окончательно укрепляет централизацию военного управления в стране. В силовых  министерствах, наоборот, происходит разукрупнение, окончательно разделяются КГБ и  МВД как две конкурирующие  организации, чье противостояние обеспечивает управляемость силовыми органами со стороны партийного руководства.

     После окончания войны структура управления советского государства значительно  не реформировалась. Исключением может  служить попытка Н. С. Хрущева  организовать управление государством на основании отраслевого принципа.

     Система совнархозов существовала в стране в 1917-1932 гг. Для управления экономикой на местах вводились советы народного хозяйства, которые подчинялись Высшему совету народного хозяйства. Отменены они были в 1932 г., когда партийный аппарат вырос, окреп и оказался в состоянии заменить систему хозяйственного управления.

     К 1957 г. Хрущев начинает понимать пагубность существующей системы управления экономикой. Произвольно нарезанные без учета  реальных экономических связей регионы  рвали целостную экономическую  систему отраслей, вместо того чтобы  координировать действия различных  ведомств на той или иной территории. Схема, выстроенная на основании  экономической целесообразности, могла  обеспечить такое взаимодействие. Именно такую политику и проводит Хрущев. Создаются 105 совнархозов, которые, в  отличие от раннесоветских, строятся по территориальному принципу. [7, с.39]

     Таким образом, на фантомную систему федерализма  и реальную систему властной партийной  вертикали накладывается еще  одна властная система. Однако при ее введении отталкивались от уже сложившейся  схемы административно-территориального деления, причем, сложившейся случайным образом. Сетка совнархозов была внутренней по отношению к сетке СССР, и без упразднения старой схемы АТД система совнархозов не могла дать полноценного эффекта, так как политическая сетка управления противоречила экономической. Уже в 1965 г. совнархозы были отменены, что ознаменовало собой начало тотального экономического кризиса в СССР. [5, с.430-431]

     Реформы в той или иной степени осуществлялись и постепенно свертывались в течение всей второй половины 1960-х гг. Этот процесс выхода страны из полосы преобразований, безусловно, связан с отказом консервативного руководства во главе с Брежневым от ориентации на совершенствование системы управления и формирование новых механизмов рыночного регулирования экономики.

2.4 Эволюция и стагнация системы государственного

     управления  в СССР (конец 60-х  — начало 80-х гг.)

     По  многим показателям политическая брежневская система «развитого социализма» весьма напоминала сталинскую, но без ее ведущей карательно-репрессивной функции. Для Брежнева важно было устранить радикальный дух безудержного авантюрного реформаторства, ввести преобразования в русло продуманности, постепенности, стабильности. Термин «стабильность», не «застой» является определяющим при характеристике всего этапа 1970-х — первой половины 1980-х гг., так как застойные тенденции стали явственно фиксироваться в основном в конце этого периода. Экономическая необходимость реформ, в частности введение элементов рыночной политики, была совершенно очевидна. Однако острота проблемы была неожиданно снята нахождением мощного источника дополнительной валюты в виде экспорта обнаруженных с помощью космических спутников запасов нефти, газа и других энергоносителей. Распределительная функция госаппарата вновь стала главной, управление сосредоточилось в вертикалях власти, а самостоятельность субъектов в горизонтальных структурах была практически ликвидирована. Буквального застоя в экономике в коне 1960-х — первой половине 1970-х гг. не было и близко, до системного социально-политического кризиса было еще далеко, но негативная тенденция замедления социально-экономического развития уже обозначилась.