Система государственных учреждений СССР и ее эволюция в 20-х – 80-х гг. ХХ в.

СОДЕРЖАНИЕ 

Введение

    Начало  XXI в. характеризуется активным процессом становления новой российской государственности, адекватным современному уровню развития общества цивилизованных институтов государственного управления и местного самоуправления.

    Процесс этот идет в очень сложных условиях. Прежняя машина советского государственного управления разрушена, а институты нового демократического государственного управления и местного самоуправления, институты гражданского общества, механизмы их функционирования и взаимодействия еще только создаются. Само же российское общество переживает глубокий кризис, охватывающий власть и управление, экономику и социальную сферу, политику и мораль, государственное устройство и межнациональные отношения, другие сферы жизни.

    Поиск путей становления новой российской государственности предполагает глубокое изучение учеными-обществоведами и практическими работниками современной российской действительности, определение разнообразных причин, детерминирующих те или иные негативные процессы, выявление способов их устранения и ростков нового, прогрессивного, заслуживающего внимания и поддержки.

    Большое значение в этом отношении имеет  и изучение накопленного опыта. Особенно важен отечественный исторический опыт.

    Данная работа позволит осмыслить российский опыт государственного управления, приобретенный после 1917 г., логику его развития в единстве с прогрессом общества, во взаимодействии всей совокупности объективных и субъективных, внутренних и внешних факторов, в конкретно-исторических условиях; понять, как и почему именно так заменена советская система современной системой государственного управления и самоуправления; позволит успешнее решать проблемы совершенствования и повышения эффективности управления с учетом исторического российского опыта.

1 Возникновение и утверждение советской системы государственных учреждений

     Формирование новой системы государственного устройства в России началось на II Всероссийском съезде Советов, который открылся 25 октября 1917 г. в Петрограде. Съезд был провозглашен высшим органом власти в стране. В промежутках между его созывами полномочия съезда возлагались на ВЦИК, формально возглавлявший на этом этапе руководство советским государством. Высшим органом государственного управления провозглашалось временное рабочее и крестьянское правительство — Совет народных комиссаров (Совнарком), который имел право законодательной инициативы, но был подотчетен и подконтролен съезду и ВЦИКу. [4, с.288]

     Структура ВЦИК включала: президиум, отделы и  комиссии. Президиум состоял из представителей партийных фракций, готовил материалы  к заседаниям ВЦИК, контролировал  работу комиссий и отделов. Его заседания  проходили два-три раза в неделю. Организацию и ведение текущей работы (подготовку проектов документов, руководство нижестоящими советами) осуществляли отделы ВЦИК: военно-революционный комитет, иногородний, агитационный, по национальному вопросу, казачий и др.

     Высшим  органом государственного управления провозглашалось временное рабочее  и крестьянское правительство —  Совет народных комиссаров (Совнарком), который имел право законодательной инициативы, но был подотчетен и подконтролен съезду и ВЦИКу. [6, с.144]

     Фактически  же с самого начала большевистского  правления ВЦИК не обладал значительными  полномочиями, а вся полнота власти находилась в руках Совнаркома. Было образовано 13 народных комиссариатов: внутренних дел, земледелия, труда, по военным и морским делам, торговли и промышленности, народного просвещения, финансов, иностранных дел, юстиции, продовольствия, почт и телеграфов, по делам национальностей, путей  сообщения. Председатели всех наркоматов вошли в состав СНК. Возглавлял Совнарком председатель — В.И.Ленин. Позднее были образованы народные комиссариаты государственного контроля, высший совет народного хозяйства (ВСНХ) государственных имуществ и местного самоуправления. Право по замене отдельных членов правительства или всего его состава принадлежало Всероссийскому съезду советов и ВЦИК. В экстренных случаях СНК мог издавать декреты без предварительного их обсуждения во ВЦИК. Последний утверждал декреты СНК, если они имели общегосударственное значение. Народный комиссариат внутренних дел (НКВД) начинает образовывать рабоче-крестьянскую милицию, при Совнаркоме создается Всероссийская чрезвычайная комиссия (ВЧК), начинается формирование Рабоче-крестьянской Красной Армии. [11, с.343-344]

     Сложность отношений между ВЦИК и СНК  была обусловлена не только политической борьбой внутри их структур. Объективно сложился параллелизм в работе отделов  ВЦИК и наркоматов, поэтому ВЦИК решил слить ряд своих отделов  с соответствующими наркоматами: экономический  отдел ВЦИК влился в структуру  ВСНХ; отдел по национальному вопросу  – в наркомат по делам национальностей; иногородний отдел и отдел  по местному самоуправлению – в  НКВД; юридический отдел – В  Наркомюст. Вместе с тем эти преобразования питались идеей о недопустимости разделения властей в государственном  аппарате пролетарской диктатуры и  необходимости их слияния в одной  работающей корпорации. [6, с.141]

     Первые  организационные меры нового руководства  направлялись на формирование силовых  структур, способных удержать большевиков  у власти. Союз с левыми эсерами  был тактическим, и летом 1918 г. на V съезде Советов большевики окончательно вытесняют своих временных союзников из всех учреждений власти. Россия становится однопартийным государством. В 1921 г. X съезд партии запретил создание фракций внутри партии, чтобы избежать ее раскола (резолюция «О единстве партии»).

     Основанием  для существования новой системы  государственного управления в России становится первая советская Конституция, принятая V Всероссийским съездом Советов и вступившая в силу 19 июля 1918 г.[1] Базовым понятием нового конституционного порядка стала диктатура пролетариата, для обеспечения которой и вводились новые органы власти.

     Высшим  органом власти Конституция провозгласила Всероссийский съезд Советов рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов. Съезд избирал ответственный перед ним ВЦИК. ВЦИК формировал правительство РСФСР – Совет Народных Комисаров, состоящий из народных комиссаров, возглавляющих отраслевые народные комиссариаты. Органами власти на местах являлись областные, губернские, уездные и волостные съезды Советов, формировавшие свои исполнительные комитеты.

     Компетенция центральных органов власти определялась следующим образом. Всероссийский  съезд Советов и ВЦИК осуществляли утверждение и изменение Конституции, принятие в состав РСФСР, объявление войны и заключение мира, обще руководство  внешней, внутренней и экономической  политикой, устанавливали общегосударственные  налоги и повинности, основы организации  вооруженных сил, судоустройства и  судопроизводства. Формировали общегосударственное  законодательство. [11, с.352]

     Характерно, что законодательную власть в РСФСР осуществляли сразу три высших органа: Всероссийский съезд Советов, ВЦИК и СНК. Последний мог издавать декреты и распоряжения в области государственного управления, носившие обязательный характер. Наиболее значимые из них утверждал ВЦИК. Важнейшей задачей, возложенной на нижестоящие Советы, было проведение в жизнь решений вышестоящих органов и подчинении им по вертикали. По горизонтали в пределах своей территории местным Советам предоставлялись широкие полномочия по реализации своей компетенции.

     30 ноября 1918 г. в рамках системы  советской власти был сформирован  Совет рабочей и крестьянской  обороны с целью координации  деятельности всех органов власти  для обеспечения победы в Гражданской  войне. В задачи СРКО входили: вопросы мобилизации, вооружения, продовольственного снабжения и оперативного руководства армией. Этот орган играл важную роль в процессе войны и после ее завершения в апреле 1920 г. был преобразован в Совет Труда и Обороны, действующий на правах комиссии при СНК. [6, с.153]

     Постепенно  расширяется система наркоматов. Создаются Наркомат по железнодорожным  делам, Наркомат государственного призрения, Высший совет народного хозяйства (для управления национализированным  имуществом), Наркомат народного контроля, Наркомат здравоохранения. Комитет  по военным и морским делам  преобразуется в Наркомат по военным  делам и Наркомат по морским делам, Наркомат торговли и промышленности — в Наркомат торговли, а Наркомат по железнодорожным делам — в  Наркомат путей сообщения. В сентябре 1918 г. образуется Революционный военный  совет (Реввоенсовет), которому подчиняются  оба военных наркомата. Сложившаяся  схема из 18 наркоматов была утверждена в Конституции.[5, с.371]

     Высший  совет народного хозяйства (ВСНХ), игравший ключевую роль в управлении экономикой государства, непрерывно эволюционирует на протяжении всего периода становления советской власти. Постепенно в его составе начинают выделяться в качестве основных структурных единиц главки, формируемые по принципу отраслевой принадлежности и типу продукции.

     Одновременно  с этим в составе Российской Советской  Федеративной Социалистической Республики (РСФСР) образуется ряд национально-территориальных  автономий, которые отдельными анклавами  «вторгаются» в старую систему административно-территориального деления России. Эти образования  тоже возглавляются Советами и исполкомами. Правительство РСФСР образует стратегические союзы с марионеточными правительствами  республик, не входящих в ее состав.[3, c.242]

     Ко  времени завершения Гражданской  войны практически на всем пространстве бывшей Российской империи (за исключением  ряда территорий) утвердились большевистские правительства. Кроме РСФСР существовали находящиеся с ней в тесных договорных отношениях Украинская, Белорусская, Азербайджанская, Армянская и Грузинская советские социалистические республики (ССР), Бухарская, Хорезмийская и Дальневосточная  республики. На этом этапе органы власти РСФСР фактически выполняли роль органов власти союза республик, а представители национальных республик  были введены в состав руководства РСФСР. Национальные партийные организации существовали в составе партии на правах областных парторганизаций.[8, с.315]

     В декабре 1922 г. I Всесоюзный съезд Советов  утверждает Декларацию об образовании СССР (Союза Советских Социалистических Республик) на базе РСФСР, ЗСФСР, БССР и УССР. Позднее в его состав входят Туркменская ССР и Узбекская ССР (1925); Таджикская ССР (1931); Армянская ССР, Грузинская ССР, Азербайджанская ССР (все три вместо ЗСФСР в 1936); Казахская ССР и Киргизская ССР (1936); Молдавская ССР, Эстонская ССР, Литовская ССР, Латвийская ССР, Карело-Финская ССР (1940). [10, с. 215]

     В 1924 г. принимается Конституция СССР. В ней разграничиваются полномочия между органами власти республик и Союза и определяются высшие органы власти. Высшим органом власти СССР объявляется съезд СССР, избиравшийся от городских и губернских советов, в период между съездами высшим органом власти был ЦИК СССР, состоящего из Совета Союза и Совета национальностей. В промежутках между сессиями ЦИК СССР, высшим законодательным органом был Президиум ЦИК СССР. Совет народных комиссаров СССР – высший распорядительный и исполнительный орган. Существовали пять общесоюзных наркоматов, пять объединенных и республиканские наркоматы. Что касается органов власти и управления союзных республик, то их юрисдикция распространялась на те сферы и вопросы, которые не составляли исключительную сферу Союза.[2].