Разделение властей

     Наиболее  полно и последовательно концепция  разделения властей изложена в трудах Ш. Монтескье, человека, известного не только как прогрессивного теоретика, но и как опытного практика государственно-правовой деятельности, понимающего проблемы неэффективного функционирования государственных  органов. В своей фундаментальной  двадцатилетней работе «О духе законов»(1748) Монтескье изложил результаты длительного  исследования политико-правовых установлений нескольких государств, целью которого являлось создание системы безопасности граждан от произвола и злоупотреблений властей, обеспечение политических свобод.⁷

     В итоге, Монтескье пришел к выводу, что «…свобода возможна при любой  форме правления, если в государстве  господствует право, гарантированное  от нарушений законности посредством  разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, которые  взаимно сдерживают друг друга».⁸

     Как считал Монтескье, чтобы не было возможности  злоупотреблять властью, необходим  такой порядок вещей, при котором  различные власти могли взаимно  сдерживать друг друга. «…Возможен такой  государственный строй, при котором  никого не будут понуждать делать то, к чему его не обязывает закон, и не делать того, что закон ему  дозволяет…». 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава 2. Ветви власти как  единый механизм в  структуре современного государства. 

2.1. Механизм государства

     За  более чем двухсотлетнюю историю  своего существования концепция  разделения властей, непрерывно совершенствуясь, нашла очень широкое применение в государственно-правовой практике многих стран

     Современная теория разделения властей отнюдь не предполагает создание «китайской стены» между различными ветвями власти. Да это и невозможно, поскольку  речь идет о едином институте, единой государственной власти. В государстве  не может быть несколько различных  по своей сущности властей: это исключается  концепцией государственного суверенитета.⁹ В условиях редкого в истории и кратковременного двоевластия, по существу, имело место переплетение разных по своей сущности властей – политической и государственной. Единство государственной власти при необходимом разграничении ее ветвей порождает переплетение некоторых элементов, их взаимодействие, взаимозависимость, взаимопроникновение. Например, акты с названием «законы» вправе принимать за редким исключением только представительный орган народа – парламент, олицетворяющий законодательную власть. Но, в ряде стран понятие парламента является более широким, наряду с избираемой нижней палатой парламент включает не избираемую прямыми выборами верхнюю палату и главу государства, без подписи которого закон не имеет юридической силы. Подписывая законы, обладая правом вето (от лат. «ветаре» – запрещать), глава государства участвует в осуществлении законодательной власти. Кроме того, в конституциях ряде стран допускается называемое делегированное законодательство или принятие органами исполнительной власти актов, имеющих законную силу.

     В сферу законодательной власти вмешиваются  также и органы судебной власти –  верховные и конституционные  суды, конституционные советы. Они  вправе объявлять законы неконституционными и тем самым лишать их юридической  силы.¹⁰

     В свою очередь парламент тоже может  осуществлять отдельные исполнительные и судебные функции. Так, парламент  иногда подменяет исполнительную власть, обладает некоторыми судебными функциями: в одних странах он наделен  полномочием на принятие обвинительного заключения и предания суду высших должностных лиц, в других рассматривает  дело в порядке импичмента по правилам судебного процесса.

     В связи с отмеченным взаимопроникновением ветвей власти концепция разделения властей получила еще два важных дополнения: положения о необходимости  баланса властей и о системе  сдержек и противовесов. Обе проблемы решались еще при принятии конституции  США, но их окончательное правовое регулирование  сложилось позже – в практике Верховного суда США при толковании конституции. Создатели конституции  США стремились к уравновешиванию  ветвей власти, с тем, чтобы ни одна из них не была такой, которая могла  бы возвысится над другой, подавлять другую или другие. Их скоординированность получила название баланса властей.

     Те  же цели, хотя и в несколько ином выражении, имеет система сдержек  и противовесов: каждая ветвь власти не только уравновешивает, но и ограничивает другую (другие). Президенты некоторых  стран не могут распустить конгресс (парламент), но и конгресс не может сместить президента и руководимых им министров (кроме случаев импичмента); президент мог задержать закон конгресса путем отлагательного вето, но конгресс преодолевал его установленным голосов и т.д. В отличие от президентской республики, в парламентарной республике или парламентарной монархии система сдержек и противовесов имеет другие механизмы действия. Там, например, можно уволить правительство, выразив ему вотум недоверия, однако глава государства имеет выбор: уволить правительство или распустить парламент с назначением новых выборов.

     С совершенствованием системы сдержек  и противовесов связаны и определенные «модификации», которым в отдельных  государствах подверглась организационно-правовая сторона  принципа разделения властей.

     В связи с концепцией, которая предусматривает  возможность отделения президента от исполнительной власти и характеризует  его как главу государства, встает вопрос об особой ветви власти – арбитражной

     Все эти «новшества» - это, скорее, попытка  приспособить классическую теорию к  реальным особенностям конкретных государств. Суть же теории при этом не меняется, так как не меняется главное - система  сдержек и противовесов. Количество называемых или существующих в государстве  ветвей власти не столь важно, сколь  важно обеспечение механизма, не позволяющего узурпировать всю власть в руках одного государственного органа или одной ветви власти.

     С позиций совершенствования системы  сдержек и противовесов может  быть объяснена и преобладающая  в ряде стран тенденция к укреплению исполнительной власти: чрезмерное вторжение  парламента в сферу правительственной  деятельности неизбежно влечет за собой  правительственную нестабильность и чехарду, что может привести к серьезным политическим осложнениям и даже крушению режима, а это не очень желательно.

     Выше  речь шла о горизонтальном разделении властей на уровне государства как  целого, без учета особенностей его  территориально-политического устройства. Вместе с тем, в федерациях и унитарных  государствах, имеющих автономные образования  политического характера, основные законы (Конституции) решают вопросы  о вертикальном разделении властей (государственной власти федерации  и государственной власти ее субъектов) и (в связи с концепцией публичности  территориальной власти) дальнейшее деление государственной власти и власти местного самоуправления. Первая проблема решается на основе разграничения  полномочий (предметов ведения) между  федерацией и ее субъектами путем  установления исключительных полномочий федерации, принципа верховенства федерального закона в сфере совместных полномочий и верховенства закона субъекта федерации  в сфере полномочий, отнесенных к  его ведению. С автономией дело обстоит  несколько иначе: в конституциях и иных законах четко перечисляются  вопросы, по которым органы политической автономии могут принимать местные  законы.¹¹

     Таким образом, одним из преимуществ государственной  системы, основанной на принципе разделении властей, является относительная стабильность внутриполитического положения  государства, потому что разделение властей позволяет выходить из критических  ситуаций на основе норм конституции, посредством консенсуса социальных сил. 
 

2.2. Законодательная  власть и ее  органы

     В соответствии с современной концепцией разделения властей главенствующее место среди ветвей государственной  власти принадлежит законодательной. Исполнительная и судебная ветви  власти хотя и имеют свою сферу  деятельности, но действуют от имени  и во исполнение закона.

     Законодательная власть осуществляется прежде всего общегосударственным представительным органом, а в субъектах федерации, в автономиях политического характера – также местными законодательными органами. Общегосударственный представительный орган может иметь различные названия (национальное или народное собрание, конгресс, меджлис и т.д.), но за ним утвердилось обобщенное название «парламент» (от французского «парле» – говорить).¹²

     Парламент - коллегиальный избираемый представительный орган, обладающий исключительным правом принимать нормативно-правовые акты высшей юридической силы (законы).

     Приведённое выше определение нуждается в  определённой корректировке. Во-первых, часть парламента (как правило, его  верхняя палата), может полностью  или частично назначаться (палата лордов в Великобритании). А, во-вторых, существуют парламенты с ограниченной компетенцией, которые делят свои законодательные  полномочия с правительством (например, Франция).

     Наряду  с законодательной, парламент может обладать и многими другими функциями. Он формирует другие высшие органы государства, например, в некоторых странах избирает президента, образует правительство, назначает конституционный суд, ратифицирует международные договоры, заключенные правительством, объявляет амнистию и др.

     Значение  парламента в современном обществе огромно. Он является выразителем интересов  различных политических сил, ареной поиска компромиссов. Хотя, в ряде случаев, в парламентской деятельности доминируют мелкие интересы, личные амбиции, как  это бывает в некоторых странах  СНГ.

     Под парламентом обычно понимают однопалатный представительный орган или нижнюю палату двухпалатного парламента, хотя с юридической позиции это  понятие гораздо сложнее. В англосаксонском  праве парламент – это триединое  учреждение, включающее главу государства (монарх Великобритании, президент  Индии), верхнюю и нижнюю палаты (при  этом закон, как правило, может быть принят при согласии всех этих трех составных частей). В некоторых  странах с влиянием англосаксонского права, где главой государства является президент и существует одна палата, парламент рассматривается как  двуединое учреждение, состоящее  из главы государства и палаты парламента. В Германии, Франции, а  также некоторых других странах  под парламентом понимаются две  его палаты, глава же государства  не является составной частью парламента. Наконец, в некоторых странах, таких  как Египет, глава государства  рассматривается как часть однопалатного  парламента.

     Палаты  парламента имеют разные названия (нередко  – палата депутатов и сенат), но для обобщения их принято называть верхней и нижней. Верхняя палата в большинстве случаев имеет  историческое значение и, как правило, обладает меньшими полномочиями, чем  нижняя.

     Верхняя палата может быть либо «слабой», когда  она в состоянии отсрочить  принятие решения нижней палатой  парламента, но не воспрепятствовать ему, поскольку ее вето может быть преодолено последней, либо «сильной», когда без ее решения закон не может быть принят.

     Глава государства является участником законодательной  власти независимо от того, охватывается ли он понятием «парламент», поскольку  утверждает принятый закон своей  подписью.¹³ Лишь в тех странах, где глава государства не подписывает законы, не обладает правом вето, он фактически не участвует в законодательстве. Но таких стран гораздо меньше, чем первых и, как правило, законы принимаются парламентом, а издаются главой государства (в связи с этим ниже мы рассмотрим институт промульгации законов).

В зависимости  от полномочий различают три вида парламентов:

      1. с неограниченными полномочиями;

      2. с ограниченными полномочиями;

      3. консультативные.

     Считается, что в связи с концепцией верховенства парламента парламенты с неограниченными  полномочиями существуют в большинстве  стран. Такой парламент может  принять решение по любому вопросу, однако и в таких случаях есть прерогатива главы государства. В тех странах, где принято  жесткое разделение властей, а также  там, где есть органы конституционного контроля, обладающие правом объявлять  законы неконституционными, концепция  верховенства парламента подвергается определенным ограничениям.

     Парламенты  с ограниченными полномочиями существуют во Франции и некоторых франкоязычных  странах. Конституции таких стран  перечисляют вопросы, по которым  парламент может издавать законы – законы-рамки, устанавливающие  основы правового регулирования (более  детальное регулирование вправе осуществлять исполнительная власть), и «исчерпывающие законы», т.е. издаваемые по вопросам, которые могут регулироваться только парламентом. Все остальные вопросы составляют так называемую сферу регламентарной власти. По ним издаются нормативные акты президента, правительства, министров, парламент же в эту сферу не должен вмешиваться.