Разделение властей в государстве: теория и опыт

       Таким образом, из вышеизложенного напрашиваются следующие выводы:

1. Принцип разделения властей может быть присущ только демократическому государству, — ни в рабовладельческом, ни в феодальном государстве он невозможен, так как сам принцип подразумевает наличие экономически свободного собственника — основного представителя общества, обладающего и политическими правами.
2. Для фактического осуществления этого принципа необходимы определённые объективные условия — достаточная степень развития производительных сил и отношений, а также субъективные — уровень политического сознания общества.
3. Теория права предлагает разные варианты механизма осуществления принципа разделения властей.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ПРИНЦИПА РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ.

       Разделение  властей представляет собой совершенно реально действующий механизм организации и конкретной реализации власти, соответствующий исторически определенным политико-правовым представлениям и теоретическим обоснованиям. М.Н. Марченко подчеркивает, что теория разделения властей - "это не только и даже не столько "формально-юридическая", сколько политическая и идеологическая теория"¹².

       Будучи  в известном смысле и при определенных конкретно-исторических условиях "идеальным типом", целью, еще не достигнутой, но вполне достижимой в будущем, теория разделения властей в ряде развитых, демократических стран, прежде всего в США, нашла свое достойное конституционно-правовое воплощение и играет весьма важную роль в государственно-политической жизни.

       Концепция разделения властей целиком и  полностью относится к власти государственной, к сфере деятельности государственного механизма в целом, отдельных его органов. Иными словами - это область государственной деятельности, оказывающей, свое воздействие на все общество, политическую, социальную, экономическую, духовную области его жизнедеятельности. Политический подход к оценке природы современного демократического общества, характеризующегося признанием чрезвычайно широкого спектра различных политических форм, тенденций, проявлений и отношений. Он основывается на признании многообразия властей в обществе, в числе которых присутствует и власть государственная. Государственная власть - это власть политическая и публичная. Она в отличие от других властных проявлений, распространяется на все общество в целом, охватывая своим воздействием наиболее значимые в нем отношения. Но государственную власть качественно характеризует также и то, что государственно-властные веления обеспечиваются в своем применении при необходимости и мерами государственного принуждения. И уж, конечно, она при всем разделении ее на отдельные власти, обладает такой качественной определенностью как единство и целостность.

       Только  государственной власти присущ суверенитет - верховенство внутри страны и независимость от какой-либо иной власти.

       Вместе с тем, какими бы ни были разными варианты осуществления принципа разделения властей, классическая теория в основе определяет следующее его содержание: «Законодательная власть обладает верховенством, поскольку она устанавливает правовые начала государственной и общественной жизни, основные направления внутренней и внешней политики страны, а следовательно, определяет в конечном счёте правовую организацию и формы деятельности исполнительной и судебной властей».¹³ Главенствующее положение законодательных органов в механизме правового государства обуславливает высшую юридическую силу принимаемых ими законов, придаёт общеобязательный характер нормам права, выраженных в них. Однако верховенство законодательной власти не носит абсолютного характера. Пределы её действия ограничены принципами права, естественными правами человека, идеями свободы и справедливости. Она находится под контролем народа и специальных конституционных органов, с помощью которых обеспечивается соответствие законов действующей конституции.

       Исполнительная  власть в лице своих органов занимается непосредственной реализацией правовых норм, принятых законодателем. Её деятельность должна быть основана на законе, осуществляться в рамках закона. Исполнительные органы и государственные должностные лица не имеют права издавать общеобязательные акты, устанавливающие новые, не предусмотренные законом права или обязанности граждан и организаций. Исполнительная власть носит правовой характер лишь в том случае, если она является подзаконной властью, действует на началах законности. Сдерживание исполнительной власти достигается также посредством её подотчётности и ответственности перед представительными органами государственной власти. В правовом государстве каждый гражданин может обжаловать любые незаконные действия исполнительных органов и должностных лиц в судебном порядке.

       Судебная  власть призвана охранять право, правовые устои государственной и общественной жизни от любых нарушений, кто  бы их не совершал. Правосудие в правовом государстве осуществляется только судебными органами. Никто не может присвоить себе функции суда. В своей правоохранительной деятельности суд руководствуется только законом, правом и не зависит от субъективных влияний законодательной или исполнительной власти. Независимость и законность правосудия являются важнейшей гарантией прав и свобод граждан, правовой государственности в целом. С одной стороны, суд не может присваивать себе функции законодательной или исполнительной власти, с другой стороны его важнейшей задачей является организационно–правовой контроль за нормативными актами этих властей. Судебная власть, таким образом, выступает сдерживающим фактором, предупреждающим нарушение правовых установлений, и прежде всего конституционных, как со стороны законодательных, так и исполнительных органов государственной власти, обеспечивая тем самым реальное разделение властей.

       Таким образом, разграничение единой государственной  власти на три относительно самостоятельные  и независимые отрасли предотвращает  возможные злоупотребления властью  и возникновение тоталитарного  управления государством, не связанного правом. Каждая из этих властей занимает своё место в общей системе государственной власти и выполняет свойственные только ей задачи и функции. Равновесие властей поддерживается специальными организационно–правовыми мерами, которые обеспечивают не только взаимодействие, но и взаимоограничение полномочий в установленных пределах. В то же время они гарантируют независимость одной власти от другой в пределах тех же полномочий. Следует отметить, что принцип разделения властей является одним из принципов правового государства и эффективно действовать может только в связке с ними, важнейшими из которых являются принцип законности, взаимная ответственность государства и личности, реальность прав личности.

РЕАЛЬНОЕ ОУЩЕСТВЛЕНИЕ ПРИНЦИПА РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ.

       Первые  же конституции — США 1787 г., Франции 1789 г. — закрепили, хотя и в разных вариантах разделение властей.

       Конституция США от 1787 г. вверяла законодательную власть конгрессу, состоящему из двух палат: палаты представителей избирающейся населением штатов и сената, членов которого избирали парламенты штатов. Из этого видно, что Сенат с самого начала был задуман как палата консервативная по составу, не зависящая от избирателей, тормоз по отношению к палате представителей. «Джон Адамс, будущий президент страны, так прямо и заявлял: Сенат должен налагать узду на палату представителей. Другой из «отцов» конституции — Медисон — писал, что сенат необходим на случай если нижняя палата использует «во зло» свою власть».¹⁴ 

       Палата  представителей и сенат получали равные права в том, что касалось законодательной инициативы и принятия законов. Главой государства и правительства Конституция называла Президента США. Он избирался выборщиками по штатам. Они подавали голоса с помощью бюллетеней. Проходил тот, за которого было подано большинство голосов выборщиков. Многие члены учредительного Конгресса предлагали, чтобы Президента избрал сам Конгресс — так надёжнее. Против этого были выставлены возражения, основанные на историческом опыте. Ссылались в частности на интриги, на борьбу группировок, которые сопровождали избрание польских королей Сеймом. После долгих колебаний должность президента решили сделать временной. Его полномочия были ограничены четырьмя годами, но было намеренно отпущено право переизбрания Президента на новый срок. Президент США наделён значительной властью. Он объединяет в своём лице главу государства и премьер–министра правительства. Ему принадлежит верховное командование армией. Следуя принципу разделения властей, Конституция лишила Президента законодательной инициативы в строгом смысле слова (права представлять палатам готовый законопроект); его вето на законопроект, принятый обеими палатами, может быть преодолено квалифицированным большинством обеих палат. В тоже время Президент не зависел от того, как будет принята проводимая им политика в Палате Представителей или Сенате. Так же и министры. Они не являются членами Конгресса и не зависят от его решения. «Но так обстояло больше в теории, чем на практике. На самом деле Конгресс обладал, и обладает, значительными возможностями давления на Президента, равно как и Президент не лишён возможности давления на Конгресс».¹⁵ Назначения на все высшие посты Президент производит с согласия Сената, на менее важные — Палаты Представителей. Но увольнять своих чиновников Президент может по собственному усмотрению: считается, что нельзя иметь послушных исполнителей, если нет права их уволить.

       Третьей властью США Конституция называет суд. Уже в конституанте (учредительном конгрессе) было высказано мнение, в общем принятое, что Верховный федеральный суд — высшая судебная инстанция США — должен получить право пересмотра законов принятых Конгрессом при их несоответствии Конституции. Имелось в виду, что это право Верховный суд будет осуществлять не вообще (как надзорная инстанция), а в связи с определённым делом — уголовным или гражданским, находившемся в его производстве. В этом именно смысле были сформулированы правомочия Верховного суда США в Законе о судоустройстве 1789 г., принятого первым конгрессом США (ст. 25). Вопрос о неконституционности всего закона в целом или его части может быть поставлен не иначе как частным лицом (организацией) на том основании, что этим законом нарушается какая либо гарантия, установленная конституцией для личности, чести, имущества или иных прав истца. После соответствующего решения Верховного суда никто не может ссылаться на отвергнутый  закон или быть привлечённым к ответственности на его основании. Так осуществлялся (и осуществляется) принцип разделения властей в США.

       В 1789 г. Декларация прав человека и гражданина, принятая во Франции (и являющаяся частью нынешней Французской Конституции) в статье 16 также закрепила этот важнейший принцип: «Всякое общество, в котором не обеспечено пользование  правами и не проведено разделение властей, не имеет конституции».¹⁶

       На  протяжении XIX–ХХ веков разделение властей завоевало все более  широкие позиции, превратившись  со временем в общепризнанный принцип  цивилизации и демократии.

       В президентской республике разделение властей проводится наиболее последовательно. Об этом, в частности, свидетельствует рассмотренный выше опыт США, где этот принцип был существенно дополнен системой «сдержек и противовесов», которые позволили не только разделить три власти, но и конструктивно уравновесить их. В сущности, США за всю свою историю не знали глубоких конституционных кризисов, хотя столкновения властей, особенно законодательной и исполнительной, периодически всё же происходили.

       Существенные  особенности свойственны системе  разделения властей в государствах с парламентской формой правления: парламентских республиках и  парламентарных монархиях. Здесь, как и в любом конституционно–правовом государстве, обеспечивается относительная самостоятельность и независимость законодательной, исполнительной и судебной власти, но баланс между ними поддерживается при помощи специфических средств. Так, баланс законодательной и исполнительной власти обеспечивается, в частности, тем, что парламент может выразить недоверие правительству, а глава государства может распустить парламент.

       Есть  свои особенности и в полупрезидентских  республиках. Согласно Французской  доктрине, например, применение принципа разделения властей отнюдь не равнозначно раздроблению и ослаблению власти, а напротив, должно служить сотрудничеству и кооперации всех её ветвей. Только такая, сильная, власть может служить интересам человека и общества, в чём и состоит высшее предназначение государства. В современной Франции Президент обладает широкими полномочиями, благодаря которым он является в определённой мере носителем исполнительной власти, при осуществлении которой он, однако, не несёт ответственности перед парламентом. В то же время Президент делит исполнительную власть с правительством, которое в свою очередь, должно опираться на поддержку парламентского большинства. Принятию резолюции порицания правительству может быть противопоставлен досрочный роспуск Национального собрания, хотя и здесь есть определённые ограничения. Двухпалатный парламент остаётся высшим законодательным органом страны, но его полномочия, равно как и сфера применения закона, строго ограничены Конституцией. Столкновения по вопросам компетенции трёх властей должны разрешаться в основном Конституционным Советом.

       В Российской Федерации принцип разделения властей впервые закреплён в  Декларации о государственном суверенитете РСФСР. Конституция Российской Федерации 1993 г. фиксирует этот принцип как одну из основ конституционного строя. В статье 10 говориться: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Конституционные нормы, определяющие механизм государственной власти закреплены в главах «Президент Российской Федерации», «Федеральное Собрание», «Правительство Российской Федерации», «Судебная власть». Все эти высшие государственные органы власти в равной степени выражают целостную концепцию народного суверенитета. Разделение властей есть разделение полномочий государственных органов при сохранении конституционного принципа единства государственной власти.

       Поэтому, я считаю, имеет смысл остановиться на анализе положения данных высших органов государственной власти, чтобы лучше уяснить механизм действия принципа разделения власти в Российской Федерации.

       Пост  Президента был учреждён в Российской Федерации общенародным референдумом в апреле 1991 г. По Конституции РФ 1993 г. «Президент РФ является главой государства» (п. 1, ст. 80, Конституции РФ). В прежней Конституции его функция была определена через термины «высшее должностное лицо» и «глава исполнительной власти». Изменение конституционной формулы не означает сужения функций Президента РФ или его «отлучения» от исполнительной власти. Термин «глава государства» более точно отражает и то, и другое. «Президент не вправе вмешиваться в полномочия Федерального Собрания или судебных органов — Конституция строго разделяет их полномочия. Разногласия между властями он может регулировать только с помощью согласительных процедур или путём передачи спора в суд. В то же время многие статьи Конституции указывают на то, что фактически Президент признаётся главой исполнительной власти (право назначать Правительство, право председательствовать на заседаниях Правительства и т.д.)».¹⁷ Полномочия Президента, вытекающие из различия конституционных функций главы государства и парламента, в основном и главном не конкурируют с полномочиями представительного органа.