Проблемы государственной экологической политики

Современную трактовку принципа “загрязнитель платит” можно свести к двум основным положениям:

- загрязнитель должен нести все расходы по средоохранной деятельности;

- загрязнитель имеет право возмещать свои природоохранные издержи через цены на свою продукцию и услуги.

Следует отметить, однако, что практическое применение принципа "загрязнитель платит" показывает множество отклонений от теоретических постулатов.

Во-первых, существует проблема идентификации загрязнителя.

Юридически ответственным за загрязнение признается физическое или юридическое лицо, которое прямо или косвенно наносит ущерб окружающей среде или создает условия, приводящие к возникновению такого ущерба. Однозначное же определение ответственного за загрязнение может быть затруднено, особенно тогда, когда загрязнение связано одновременно с несколькими источниками (кумулятивное загрязнение) или с последовательными причинами (цепное загрязнение): например, в загрязнении воздуха выхлопными газе виновен как производитель, так и владелец автомобиля. В этих случаях соответствующие расходы должны быть распределены таким образом, чтобы обеспечивалось оптимальное с административной и экономической точки зрения решение и достигался бы максимальный эффект улучшения состояния окружающей среды.

Во-вторых, политические причины (потеря популярности среди избирателей) могут препятствовать принятию решений о проведении политики в соответствии с принципом "загрязнитель платит".

В-третьих, экономические причины, особенно на региональном уровне (безработица, закрытие основных производств) создают внешнеубедительный аргумент против применения данного принципа. Тем не менее, не существует другого принципа экологической политики, который мог бы сравниться по эффективности с данным. Различные инструменты экологической политики по разному способствуют реализации этого принципа.

1.3 Принцип долгосрочной перспективы взаимозависимости

Стоимость экологической деградации или охраны окружающей среды не может рассматриваться статично. Загрязняющие вещества аккумулируются с течением времени, и лишь по прошествии его может выявиться полный ущерб. Не только ущерб, но и стоимость охраны окружающей среды должна рассматриваться перспективно. Экологическая деятельность очень капиталоемка. Требуется несколько лет для накопления антиполлюционного капитала (например, строительство водоочистных сооружений и канализации). Адаптация производственных процессов, изменение отраслевой структуры, переразмещение Фирм требуют одного-двух десятилетий. Поэтому экологическая политика должна проводиться постоянно.

Экологическая политика должна учитывать взаимозависимость между природными средами, технологиями производства, загрязнения и сокращения загрязнения, между самими загрязняющими веществами. В качестве отрицательного примера можно привести экологическую политику в США и некоторых европейских странах в начале 70-х гг., концентрировавшуюся на управлении качеством воздуха и вод и пренебрегавшую почвой и свалками твердых отходов, загрязненных опасными веществами.

Принцип “пользователь платит” является применением принципа “загрязнитель платит” в отношении ресурсопользования, хотя и не вполне адекватным. Он требует, чтобы пользователь любого природного ресурса полностью оплатил его использование и последующее восстановление.

2 Экономическое регулирование охраны окружающей среды

2.1 Эмиссионный налог и платежи

Многие специалисты, в том числе и юристы, в развитых странах считают экологические проблемы по сути проблемами экономическими. Такая позиция согласуется с тем, что в настоящее время во многих странах и особенно в США наблюдается ослабление административного регулирования экономики. Экономические методы адресны, однозначно определяют требования к управляемому объекту, однако в отличие от административных команд учитывают, что объекты управления сознательно ставят перед собой цели и столь же сознательно стремятся к их достижению. Такая целевая установка - важная отличительная особенность управления в социальных и экономических системах. Поэтому сущность экономических методов состоит в организации деятельности управляемых объектов путем создания преимуществ в потреблении. Этим управление экономическими методами отличается от стимулирования, которое предусматривает поощрение и санкции неэкономического характера. Роль экономических методов заключается в создании механизмов управления, стимулирующих средоохранную деятельность и поиск путей минимизации экономических затрат, которое понесет общество ради достижения желаемого состояния окружающей среды и ее отдельных компонентов. В числе экономических инструментов экологического регулирования можно назвать:

                       платежи или налоги за право пользования природными ресурсами;

                       компенсационные платежи за выбытие природных ресурсов из  целевого использования или ухудшение их качества, вызванное

                       производственной деятельностью;

                       платежи или налоги за выбросы загрязняющих веществ в окружающую среду;

                       дополнительный налог с прибыли предприятий, выпускающих

                       экологически вредную продукцию или применяющих экологически опасные технологии.

Все эти чисто экономические инструменты служат соблюдению экологических стандартов наиболее эффективным путем.

Давно известна точка зрения, объявляющая противозаконной любую загрязняющую деятельность и полагающая, что загрязнение окружающей среды можно просто запретить. Этот подход не только экономически не обоснован, но и просто абсурден, ибо любая деятельность, связанная с природопользованием, приводит к загрязнению.

В качестве основной меры контроля за загрязнением в развитых капиталистических странах предусмотрено введение налогов природопользователей и загрязнителей окружающей среды, преимущественно на региональном и местном уровнях. Так в ФРГ сравнительно недавно законодательно введена система налогообложения всех загрязняющих производств. В Нидерландах такая система функционирует уже на протяжении 10 лет, во Франции - начиная с 60-х годов.

Система налогов на загрязнение воздуха и вод очень сложна. Она заключается в установлении платы за единицу загрязнения для всех источников на таком уровне, при котором стремление к минимизации издержек привело бы к общему снижению загрязнения, достаточному для достижения стандартов.

Налоговая система имеет два главных преимущества по cpавнению с системой административного достижения стандартов ПДВ или ПДК.

Во-первых, в результате действия обеспечиваемых налогов системой стимулов возникает ситуация, при которой борьба с загрязнением будет концентрироваться на тех объектах, где она дешевле всего. Каждый загрязнитель будет уменьшать загрязнение до тех пор, пока предельные издержки предотвращения загрязнения не сравняются с установленной платой за загрязнение.

Во-вторых, налоговая система может функционировать при недостатке исходной информации. Иногда можно просто установить величину налоговой ставки, наблюдать за последствиями, а затем повышать или понижать ее до тех пор, пока не будет найден правильный уровень.

В экологическом плане эмиссионный налог, то есть налог за выбросы в атмосферу, размещение твердых отходов, сбросы в водоемы, способствует замене или сокращению экологически вредных производственных процессов, смене структуры выпуска продукции в сторону ее экологизации, введению более экологически ценных технологий производства, технологий очистки, переработке вторичных ресурсов. На первом этапе налоговый “гнет” естественно сказывается на конечной цене готовой продукции. Однако после адаптации фирм к перечисленным изменениям соотношение спроса и предложения нормализуется и цены установятся на прежнем уровне.

Альтернативой эмиссионному налогу являются платежи, устанавливаемые для любого источника выбросов и взимаемые только в том случае, если выбросы превышают заранее установленный уровень. Практика таких платежей существует с 1973 года в Японии.

Применяя для осуществления экологической политики эмиссионные налоги или платежи надо учитывать следующие ограничения:

1) недоучет некоторых загрязняющих веществ ведет к занижению суммы платежей;

2) точный расчет стоимости ограничения выбросов для каждого загрязнителя весьма накладен и довольно ненадежен;

3) для каждого вида загрязнений должна быть предусмотрена система регулирования поэтапного повышения ставок налогов или платежей, отражающая рост предельных издержек по мере достижения более высокого качества окружающей среды;

4) эмиссионный налог не применим к регулированию некоторых видов загрязнений (опасных отходов, шумового загрязнения в городе);

5) налог неэффективен для принятия экстренных мер в условиях чрезвычайной экологической ситуации;

6) побудительный эффект налогов может ослабляться под действием ряда объективных факторов (инфляции, быстрого экономического роста и некоторых других);

Первые три проблемы не носят принципиального характера и по всей видимости, могут быть решены технически. Остальные пункты в известной степени ограничивают сферу воздействия эмиссионного налога загрязнениями воздуха и вод. Именно в этой сфере эмиссионный налог и платежи нашли самое широкое применение в развитых странах Запада.

2.2 Налоги и платежи за ресурсы

Налоги на использование ресурсов применяются для ограничения спроса, когда нет необходимости установления максимума совокупного использования ресурсов. Перед введением налога должны быть ликвидированы субсидии и другие Факторы, искажающие цена на ресурсы.

Налоги и платежи должны отражать реальную стоимость ресурсов. Высокие налоги и цены на ресурсы должны стимулировать более высокие технологии и структуру потребления, но они должны вводиться постепенно, дабы избежать экономических срывов.

2.3 Экологические фонды

Экологические фонды обычно носят перераспределительный характер: средства поступают от загрязнителей и им же возвращаются на конкретные средоохранные мероприятия или идут на улучшение экологической обстановки в целом. Это позволяет координировать экологическую деятельность и приводить ее в соответствии с общими целями экологической политики. Фонды могут быть национальными, межрегиональными, региональными и местными. Первые три типа образуются для проведения крупных экологических программ и мероприятий по охране окружающей среды, стоимость которых превышает имеющиеся средства местных фондов.

Местные экологические фонды складываются из следующих средств:

                       эмиссионные налоги и платежи предприятий (за выбросы в атмосферу, сбросы в водоемы, размещение твердых отходов);

                       налоги и платежи за ресурсы;

                       залоги-возмещения и облигации пользования;

                       средства, изысканные в возмещение ущерба, причиненного при нарушении средоохранного законодательства;

                       плата предприятий за выбросы (лицензионные взносы);

                       штрафы, взысканные в административном и судебном порядке с юридических и физических лиц, виновных в нарушении законодательства по охране окружающей среды.

Средства крупных фондов могут расходоваться на финансирование:

                       крупных средоохраных проектов на предприятиях при невозможности их осуществления за счет собственных средств

                       строительства, технического перевооружения, реконструкции и капитального ремонта средоохранных объектов, действующих на соответствующей территории

                       научно-исследовательских разработок и создания новых видов средоохранной техники и технологии

                       мероприятий по предупреждению и компенсации негативных социально- экономических последствий нарушения средоохранного законодательства на данной территории (озеленение, борьба с шумом и т.д.).

                       работ по оценке воздействия на окружающую среду и проведения экспертизы экономических проектов, приуроченных к данной территории;

                       создания специализированных предприятий по переработке отходов производства на территории данного региона;

                       частичное или полное погашение банковских кредитов, данных предприятиям для проведения ими крупных капиталоемких мероприятий средоохранного назначения (строительство очистных сооружений, внедрение безотходных технологий и т.д.) при условии обеспечения высокого качества этих работ и выполнения их в определенные сроки.

Определенная доля отчислений местных фондов может резервироваться и образовывать страховой фонд, средства которого будут направляться на ликвидацию негативных последствий от непредвиденных природных процессов и явлений, а также аварий, причиняющих ущерб окружающей среде. Все перечисленные статьи расходов относятся к прямым расходам на экологическую деятельность. Кроме них, существуют еще и косвенные расходы, которые не могут покрываться из экологических фондов. Связанные с ними выплаты осуществляются из госбюджета.