Принцип разделения ветвей власти в Российской Федерации

     Многие  исследователи отмечают, что с  формально-юридической стороны для  внесения законопроекта необходим  сам факт представления заключения, при этом не имеет значения содержание, т.е. не является существенным, поддерживает или отвергает Правительство положения законопроекта. Если Правительством представлено отрицательное заключение, это не станет препятствием для рассмотрения законопроекта Государственной Думой. В этой связи возникает вопрос о необходимости дачи такого заключения. Некоторые исследователи предлагают в случае дачи Правительством отрицательного заключения на представленный законопроект предусмотреть в Законе и Регламенте Государственной Думы отказ в дальнейшем рассмотрении законопроекта как не имеющего механизма последующей реализации¹⁴.

     Возможно, подобное предложение входит в существенное противоречие с принципом разделения властей, так как дает возможность исполнительной власти практически налагать вето на любой законопроект еще на стадии законодательной инициативы. Представляются верными существующие правовые нормы, которые никак не ограничивают дальнейшее законодательное рассмотрение законопроекта в случае отрицательного заключения Правительства. Подобное содержание заключения значительно усложняет прохождение законопроекта через палаты Федерального Собрания, помимо этого, подобный законопроект вряд ли будет подписан Президентом РФ¹⁵.

     Проблема  заключается еще и в том, что  необходимость заключения на законопроект не всегда очевидна. Нередко инициаторы законопроекта указывают, что его  принятие не потребует затрат из бюджета, и лишь при дальнейшем рассмотрении обнаруживается несостоятельность такого утверждения. Поэтому нам представляется целесообразной экспертная оценка законопроекта непосредственно при его поступлении в Государственную Думу.

     Нередки случаи, когда нормы, предусматривающие  расходы за счет средств федерального бюджета, появляются в законопроекте при его рассмотрении во втором чтении. Возникает закономерный вопрос: необходимы ли в таком случае финансово-экономическое обоснование со стороны инициаторов законопроекта и заключение Правительства? Представляется, что необходимы. Если соответствующее изменение в законопроекте появляется, то законопроект должен иметь заключение Правительства. В этом случае целесообразно было бы предусмотреть возвращение такого законопроекта к процедуре первого чтения и направление его через Совет Государственной Думы на заключение в Правительство РФ.

     Нередко авторы не видят расходного характера  законопроекта, не бесспорно и толкование понятия "изменение финансовых обязательств государства". Поэтому палаты Федерального Собрания предусмотрели в своих  Регламентах проверку необходимости заключения Правительства на вносимые законопроекты. Совет Государственной Думы обычно возвращает такие законопроекты без рассмотрения для выполнения требования ч. 3 ст. 104 Конституции РФ или самостоятельно направляет законопроект, внесенный с финансово-экономическим обоснованием, но без заключения Правительства на заключение Правительства. Это, как правило, касается проектов, вносимых депутатами.

     По  установившейся практике Правительство  не прилагает к вносимым им законопроектам, предусмотренным ч. 3 ст. 104 Конституции, оформленного как самостоятельный документ заключения Правительства, приводя необходимые сведения в пояснительной записке. Эта практика в основном воспринимается участниками законодательного процесса без возражений, хотя порой и подвергается критике со стороны некоторых исследователей. Нам же представляется это вполне логичным, так как перед внесением законопроекта в Государственную Думу данный законопроект прорабатывается в недрах Правительства, в том числе и с учетом финансово-экономического обоснования будущего закона. Сам факт внесения Правительством законопроекта в Государственную Думу уже свидетельствует о положительном заключении с его стороны.

     Некоторые исследователи рассматривают заключения Правительства в порядке ч. 3 ст. 104 Конституции как ограничение нормотворческой деятельности Думы, хотя и носящее процессуальный характер, но весомое по своей сути. По мнению других ученых, Правительство получает право "положить в долгий ящик" любой финансовый законопроект, вышедший не из его недр, так как законодательно не закреплены последствия нарушения Правительством установленного законом месячного срока на дачу заключения. В связи с этим полагаем, что было бы целесообразно дополнить ч. 3 ст. 104 Конституции РФ фразой примерно следующего содержания: "Заключение по проекту такого федерального закона представляется Правительством РФ субъекту права законодательной инициативы в течение месяца с момента получения законопроекта. Если в течение указанного срока заключение не будет передано Правительством РФ ходатайствующему о том субъекту законодательной инициативы, считается, что Правительство РФ не возражает против принятия соответствующего федерального закона".

     Вышесказанное позволяет говорить о важной роли заключений Правительства РФ. Это полномочие Правительства в законодательном процессе направлено на оказание серьезной помощи Федеральному Собранию в "отсечении" законопроектов, не обеспеченных финансовыми средствами; заключение Правительства Российской Федерации продолжает "сопровождать законопроект" на протяжении всех стадий законодательного процесса, являясь составным элементом системы взаимодействия системы сдержек и противовесов.

     Таким образом, осуществление Правительством РФ его полномочий, предусмотренных  ч. 3 ст. 104 Конституции, сопровождается рядом до конца не разрешенных проблем. Сложность заключается не только в нечеткости определений "изменение финансовых обязательств государства" и "расходы, покрываемые за счет федерального бюджета", но даже и в различном толковании самого понятия "заключение Правительства Российской Федерации"¹⁶. В связи с этим вопрос о заключении Правительства требует законодательного решения путем принятия федерального закона, регулирующего взаимоотношения всех ветвей власти в законодательном процессе. В этом нормативном акте в том числе следовало бы урегулировать вопросы обеспечения Правительства необходимыми материалами для подготовки заключения, обязав субъекта законодательной инициативы представлять Правительству те же документы, которые представляются им в законодательный орган.

     Своеобразной  разновидностью приобретенных полномочий в плане участия исполнительной власти в законодательном процессе является так называемое делегированное законодательство, т.е. осуществление  Правительством РФ на основании прямого предписания закона правового регулирования тех общественных отношений, нормирование которых относится к компетенции самого законодателя. Делегированное законодательство выступает законной нормотворческой деятельностью Правительства РФ и при соблюдении конституционных условий правомерного делегирования не может рассматриваться как вмешательство в прерогативы законодательной власти.

     Одним из важнейших критериев правомерного делегирования полномочия является принцип определенности. По смыслу статей 4 (ч. 2) и 15 (ч. 1) Конституции РФ, закрепляющих принцип верховенства закона, в системном единстве с положениями ее статьи 115 (ч. 1) и Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" (ст. 2 и 3), предписывающими Правительству РФ осуществлять нормотворческие полномочия на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ, принцип определенности и непротиворечивости законодательного регулирования распространяется и на те правовые нормы, которыми законодатель делегирует Правительству РФ те или иные полномочия. Иное, как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, означало бы, что законодатель вправе передать Правительству РФ неопределенные по объему полномочия, а Правительство РФ - реализовать их произвольным образом, чем нарушался бы принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ), предполагающий в сфере правового регулирования разграничение законодательной функции, возлагаемой на Федеральное Собрание, и функции обеспечения исполнения законов, возлагаемой на Правительство РФ¹⁷.

     Вместе  с тем правомерное делегирование  предполагает, что парламент делегирует полномочия по строго определенному  вопросу на конкретный срок и осуществляет контроль над деятельностью Правительства и актами делегированного законодательства. В случае ненадлежащего исполнения делегированных полномочий парламент может отозвать право на издание актов в порядке делегированного законодательства, а также не одобрить принятый Правительством акт.

     Таким образом, делегированное законодательство - суть институт рационализации государственного управления, который направлен на оптимизацию правотворческой деятельности, а не на ослабление парламента за счет усиления исполнительной власти.

     Судебная  ветвь власти также вовлечена  в законодательный процесс и  вступает в него уже на первой стадии - стадии законодательной инициативы. Так, согласно ч. 1 ст. 104 Конституции  РФ право законодательной инициативы принадлежит Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ, с той, однако, принципиальной оговоркой, что с законодательной инициативой высшие суды правомочны выступать лишь по вопросам своего ведения.

     Еще одной формой взаимодействия судебной и законодательной власти в законотворчестве являются проводимые по инициативе комитета, комиссии, депутатского объединения Государственной Думы совещания, круглые столы, конференции и другие мероприятия, связанные с законодательной деятельностью Государственной Думы. На данные мероприятия приглашаются и представители судебной власти.

     По  вопросам ведения, являющимся предметом  законодательной инициативы высших федеральных судов, целесообразно  тесное сотрудничество Государственной  Думы и органов судебной власти. При обсуждении законопроектов, касающихся деятельности судов и статуса судей, необходимо учитывать прежде всего мнение представителей судебной власти, использовать наработанный ими опыт в правоприменительной деятельности. Государственной Думе, на наш взгляд, следует внести в свой Регламент положения, предусматривающие участие представителей Совета судей Российской Федерации в деятельности рабочих групп при обсуждении законопроектов, касающихся деятельности судов. В свою очередь, органы судебной власти должны разработать внутренние механизмы организации процесса как законопроектной деятельности, так и лоббирования своих законодательных инициатив. Данную функцию можно возложить на Судебный департамент при Верховном Суде РФ и Президиум Совета судей, которые обладают и профессиональным, и материальным потенциалом для работы по законодательному обеспечению судебной деятельности.

     К сожалению, высшие судебные органы не упоминаются в ст. 134 Конституции  РФ, где речь идет о субъектах, обладающих правом вносить предложения об изменениях в действующую Конституцию. С нашей точки зрения, данное положение нарушает принцип разделения властей и умаляет авторитет судебной власти. Представляется, что необходимо внести высшие федеральные суды в круг субъектов, имеющих это право, ограничив его вопросами их ведения.

     Важное  место в законодательном процессе занимает Конституционный Суд РФ. По самой природе, сущностным характеристикам  и результатам деятельность Конституционного Суда РФ не исчерпывается правоприменением. Она имеет значительно более сложный характер: получая институционное оформление прежде всего как правоприменительный юрисдикционный процесс, конституционное правосудие - и это становится все более очевидным для отечественной юриспруденции - в своих итогово-правовых характеристиках сближается с нормативно-установительной юридической практикой, с правотворчеством¹⁸. Одновременно Конституционный Суд РФ наделен правом законодательной инициативы, а также, по существу, "эксклюзивным" правом обращаться к Федеральному Собранию с посланием о состоянии конституционной законности в Российской Федерации, основываясь на результатах своей деятельности (аналогичным правом обладает только Президент РФ).

     Наконец, важная роль в реализации принципа разделения властей в законодательном процессе принадлежит Президенту РФ. Специфику форм его участия в законодательном процессе предопределяет особенность конституционного статуса Президента РФ как главы государства.

     Уже поэтому, несмотря на имеющиеся у  Президента РФ значительные полномочия в области организации деятельности исполнительной власти и контроля за ней, у Правительства и Президента разные конституционные статусы и назначение в законодательном процессе. Деятельность главы государства имеет комплексное, интегрирующее значение для всех ветвей государственной власти.

     В этом плане полномочия Президента в  законодательном процессе можно  разделить на так называемые общие  и специальные полномочия. К первым (общим) относятся право Президента вносить в парламент законопроекты  в порядке законодательной инициативы, а также полномочия по участию в рассмотрении законопроекта путем присутствия на заседаниях палат, внесения поправок к законопроектам и др. Вторая группа полномочий Президента как участника законодательного процесса включает его исключительные права, определяемые статусом главы государства. Этими правами не наделен больше ни один субъект законодательного процесса. К ним относятся право Президента по подписанию и обнародованию федеральных законов, принятых палатами парламента, и право отклонять принятый Федеральным Собранием закон (право президентского вето).