Принцип разделения ветвей власти в Российской Федерации

1.2. Правовое оформление  принципа разделения  властей в современной  России

     Выше  было отмечено, что принцип разделения властей понимается разнопланово и многоаспектно. Современное его понимание сводится к функциональному аспекту, но этот функциональный аспект отнюдь не лишает принцип разделения властей его главной сущностной политической составляющей. Принцип разделения властей касается именно политического аспекта, а не административного распределения функций с целью рационализации управленческой деятельности государства. Назначение принципа разделения властей не столько в рационализации, сколько в предотвращении узурпации власти в одних руках (так этот принцип понимался в период борьбы с абсолютизмом) или в создании надлежащих механизмов разрешения политических конфликтов между различными политическими силами в условиях уже относительно устоявшегося демократического режима.

     Таким образом, не любое распределение  функций внутри государственного аппарата имеет отношение к принципу разделения властей, и в первую очередь это касается т.н. распределения функций без проведения начала специализации, где распределение преследует чисто административные, но не политические цели. Выводы ряда современных авторов о том, что и здесь при широком понимании следует говорить о разделении властей, признаются в этой связи малоубедительными. Принцип разделения властей не свойствен политическому сознанию российского общества и является в него привнесенным в ходе экзогенной модернизации. Причем проведение этой модернизации сталкивается здесь с рядом существенных трудностей, связанных с монархическим восприятием государственной власти, когда последняя идентифицируется с конкретной личностью, а не с учреждением или иным, лишенным личностных черт, политическим институтом⁷.

     Вообще  преобладание личностного начала над  началом учреждения является характерной  чертой российского политического  и правового сознания, и это  касается не только политических, но и  административных реформ, когда, например, структура правительства строится исходя не из отраслевых и функциональных критериев, а исходя из личностных предпочтений, которые определяют не только назначение чиновников, но и структуру органа. В частности, этим объясняется столь частое изменение структуры Правительства РФ в истории уже современной России.

     Возвращаясь к принципу разделения властей, следует  отметить, что результаты по его  внедрению в процессе экзогенной политической модернизации в политическую систему России как в случае с Манифестом 1905 г., так и в постсоветской истории не могут считаться удовлетворительными. Как в первом, так и во втором случае реализовала себя так называемая модель функциональной специализации, в которой возможен не только отрицательный контроль, но и положительное вторжение одной власти в компетенцию другой. Причем в обоих случаях возможности положительного контроля не являются взаимными, а сосредоточены только в руках главы государства при минимуме ответственности с его стороны⁸.

     С точки зрения основ современной либеральной демократии все это, безусловно, отрицательные явления. Анализируя проблемы современного парламентаризма в России, В.Е. Усанов пишет по этому поводу: "В настоящее время происходит фактическое формирование в рамках системы разделения властей новой ветви государственной власти - президентской, оказывающей значительное влияние на объективное развитие всех остальных ветвей государственной власти, в первую очередь законодательной. Российская Федерация, конституционно определенная как республика смешанного типа, неуклонно приближается фактически и юридически к президентской республике при отсутствии в обозримой перспективе сколько-нибудь реальных возможностей превращения в республику парламентскую. В России действует жесткая президентская форма правления - суперпрезидентская республика. В ней глава государства возвышается над всеми остальными органами государственной власти, обладает широкими полномочиями во всех сферах общественной жизни и в то же время не несет какой-либо политической ответственности. Это искажает систему разделения властей: в России происходит значительный перекос в сторону исполнительной власти, которая через Президента как ее фактического руководителя подчиняет себе все остальные. На реализацию парламентом Российской Федерации его функций серьезное влияние оказывает исполнительная власть в лице Президента и Правительства России, а также судебная власть через деятельность Конституционного Суда. Вследствие этого самостоятельность парламента в реализации своих полномочий (что предполагает теория разделения властей) ограничивается. В системе разделения властей роль парламента сведена к минимуму: принятие угодных исполнительной власти законов и выполнение ряда формальных контрольных полномочий. А это - угроза развитию авторитарного режима, признаки которого, к сожалению, уже проявляются в политической действительности (упразднение либо снижение роли элементов непосредственной демократии (референдум, выборы глав регионов), устранение оппозиции, отсутствие политического "веса" Правительства, отсутствие независимых от государства национальных телеканалов и др.)"⁹.

     Со  всем этим сложно не согласиться, однако следует иметь в виду и другое. Политический уклад, выработанный исторической эволюцией того или иного общества, имеет отнюдь не безграничные возможности к своему волевому изменению. В этой связи, исходя из исторической эволюции и опыта многочисленных модернизаций, Россия вряд ли может являться парламентской республикой. Доминирующий (хотя и на подсознательном уровне) монархизм в политическом сознании российского общества, неустойчивость институционального начала и, как следствие, доминирование личностных начал в построении административной системы управления в случае введения в России парламентской формы правления приведет к невозможности осуществления эффективного административного управления страной в целом. Причиной этой невозможности будет являться политический конфликт между законодательной (прежде всего, это касается Государственной Думы) и исполнительной (Правительством РФ) властью, ощутившими себя полностью самостоятельными политическими акторами. Подобный конфликт между двумя ветвями власти мы можем наблюдать в политической системе современной Украины, конфликт этот имел место и в постсоветской истории России в сентябре - октябре 1993 г. Весьма наивно полагать, что конфликт этот будет успешно разрешен в рамках правового поля, а именно посредством судебного рассмотрения. Ни современная история Украины, ни события с обращением в Конституционный Суд РФ в октябре 1993 г., ни степень готовности современного российского правосудия к рассмотрению подобного рода дел не дают нам таких оснований¹⁰. Многочисленные отставки Правительства со стороны парламента и саботирование исполнения законодательных актов со стороны Правительства - таков будет итог введения в современной России парламентской формы правления.

     Таким образом, существование в России президентской республики является оправданным, оправданной является и сила президентской власти, так  как политическая реальность такова, что Президент в России не только глава государства, но и реальный арбитр в урегулировании политических разногласий между различными частями государственного аппарата.

     Необходимость выполнения Президентом функций  политического арбитра во многом оправдывает и невозможность перехода современной России к чисто президентской форме правления, кода Президент не только глава государства, но и де-юре является главой исполнительной власти. Полное отождествление Президента с одной из ветвей власти, помимо, безусловно, положительного эффекта усиления его ответственности, будет иметь и отрицательные последствия. Будучи главой исполнительной власти, Президент не сможет быть арбитром в политических спорах между ветвями власти, т.к. его вмешательство в этом случае справедливо будет расценено как административное давление на парламент или суд.

     В целом рассмотрение принципа разделения властей с позиций исторической эволюции политического сознания российского  общества, а также с позиций  политической модернизации позволяет нам констатировать, что сложившаяся в современной России модель реализации принципа разделения властей является довольно разумной и представляет собой результат компромиссного сочетания современных мировых демократических идеалов и способности российского общества к их воплощению. 
 
 
 
 
 
 

      ГЛАВА II. Особенности реализация принципа разделения властей в Российской Федерации

       Принцип разделения властей выступает юридической формой государственного властвования, реализуемой посредством выявления, формирования и утверждения в виде общеобязательных правил воли народа, законодательная деятельность характеризуется определенными формами участия в ней органов всех ветвей государственной власти.

     Решающая  роль парламента в законотворческом процессе основывается на строгом соблюдении принципа разделения властей, который предполагает, что органы исполнительной и судебной властей не вправе произвольно вторгаться в законодательный процесс; они действуют в нем в соответствии с теми полномочиями и в таком порядке, какие для них определены законом. Гарантом последовательной реализации принципа разделения властей в законодательном процессе является Президент РФ.

     В демократическом правовом государстве  каждая из ветвей власти выполняет  свои функции, обладая в очерченном для нее конституционно-правовом пространстве собственными предметами ведения и конкретным объемом полномочий. Это, однако, не исключает существования пересекающихся сфер общественных отношений, где все три ветви власти, действуя на основе универсального по своему значению конституционного принципа разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ), в то же время тесно взаимодействуют в рамках строго отведенных им полномочий для достижения единых конституционно значимых целей. Одной из таких сфер является законотворчество.

     Опыт  государственно-правового развития всех государств, включая зарубежный конституционализм, со всей очевидностью свидетельствует, что вытекающее из принципа разделения властей исключительное право парламента на осуществление законодательной деятельности не может рассматриваться как имеющее абсолютное значение. Такого рода "стерильное" разделение властей, в том числе при разработке и принятии законов, возможно только в идеальном и, стало быть, несуществующем государстве. Сущность разделения властей - в его нормативно определенном, национально и исторически конкретном варианте - состоит в организационно-функциональном разграничении основных направлений деятельности государственной власти при обеспечении условий властно-управленческой кооперации, тесного взаимодействия и взаимодополнения в деятельности их субъектов. Это в полной мере касается и законотворческой сферы.

     Законотворчество - весьма специфичная юридическая  форма государственно-властной деятельности посредством выявления, формирования и утверждения воли народа в виде общеобязательных (законодательных) правил. Необходимость адекватного и полного выражения воли народа в законе, обеспечение в нем должного баланса интересов различных социальных групп, публично-территориальных образований, учет всех возможных положительных и отрицательных последствий введения законодательного регулирования, формирование уже на стадии принятия законодательного решения условий для как можно более полного достижения его целей в последующей правоприменительной практике, защита от принятия произвольных (несправедливых, несоразмерных, непропорциональных) законов настоятельно требуют сотрудничества всех органов государственной власти в законодательном процессе при их подчиненности общим конституционным целям. Как указал в одном из своих решений Конституционный Суд РФ, исходя из вытекающего из Конституции РФ требования обязательности для всех органов публичной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых в соответствии с её ст. 80 (ч. 3), все субъекты права законодательной инициативы, наделенные властными полномочиями, обязаны в процессе осуществления своих полномочий действовать таким образом, чтобы не ставить под угрозу стабильность установленных Конституцией РФ государственно-правовых форм жизнедеятельности общества и должный баланс общественных интересов; этим обусловливается и необходимость взаимодействия и координации деятельности участников законодательного процесса на различных его стадиях, включая стадию законодательной инициативы¹¹.

     Осуществляемая  при приоритетной (ведущей) роли парламента (только он может принимать окончательное  решение о судьбе законопроекта  и его итоговом содержании) законодательная  деятельность характеризуется участием в ней органов других ветвей государственной власти, при том что в силу принципа разделения властей органы исполнительной и судебной властей не вправе в произвольном порядке вторгаться в законодательный процесс, а действуют в нем в соответствии с теми полномочиями и в таком порядке, какие для них определены законом.

     Таким образом, без активного взаимодействия парламента с органами других ветвей власти, в особенности с органами исполнительной власти, невозможно эффективное  законотворчество.

     Исполнительная  власть играет все более активную роль в законотворческой сфере, в том числе путем участия в законодательном процессе¹². Это вполне закономерное явление, так как деятельность исполнительной власти не сводится лишь к механическому исполнению законов. Очевидно, что создаваемые законы прежде всего должны отвечать потребностям общества. А кому, как не исполнительной власти, лучше всего известны эти потребности и материально-финансовые возможности их удовлетворения? Помимо этого, органы исполнительной власти обладают мощным аппаратом, способным квалифицированно разработать качественные законы, необходимые обществу и государству.

     Одна  из основных форм участия исполнительной власти в законодательном процессе предусмотрена ч. 3 ст. 104 Конституции  РФ, которая наделила Правительство РФ серьезными полномочиями по воздействию на законодательный процесс, установив, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства.

     Как отмечают некоторые исследователи, практику реализации ч. 3 ст. 104 Конституции  РФ трудно признать однозначной. "Субъекты законодательной инициативы не всегда достаточно компетентны, чтобы подготовить развернутое финансово-экономическое обоснование к своему законопроекту. Правительство же вполне обоснованно отказывает давать заключение на законопроекты, к которым не приложены необходимые расчеты. В результате нередко официальные отзывы Правительства на такие законопроекты рассматриваются субъектами права законодательной инициативы как заключения"¹³. Подчеркнем, что заключением Правительства может признаваться не каждый документ, полученный от Правительства. Например, таковым не будет считаться письмо Председателя или члена Правительства, заключение министерства, хотя бы и содержащее оценку законопроекта. Предусмотренный Конституцией документ должен называться "Заключение", исходить от имени Правительства, быть подписанным Председателем Правительства либо его заместителем.