Президент в системе разделения властей

    Но  при этом активируется процедура  формирования нового состава Правительства  РФ, которое Президент может сформировать в прежнем составе, а если Государственная  Дума не будет утверждать кандидатуру Председателя Правительства, распустить Государственную Думу (ст. 111 Конституции РФ).

    Таким образом, при комплексном анализе  конституционных процедур очевиден факт наличия юридической ответственности  Правительства РФ только перед Президентом РФ.

    Показательно  и право Президента РФ отменять постановления  и распоряжения Правительства РФ. Статья 115 Конституции РФ наделяет его  правом отменять постановления Правительства  РФ в случае их противоречия Конституции  РФ, федеральным законам и указам Президента РФ. Как считает И.А. Ионов ²⁶, это полномочие является реализацией Президентом РФ своих конституционных функций как главы государства и гаранта Конституции РФ. При этом, по мнению И.А. Ионова, Президент, прежде чем отменить постановление Правительства, обязан обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о конституционности отменяемых нормативных актов. В целом эта теория заслуживает внимания, однако ее действие распространяется только на случаи отмены Президентом РФ актов Правительства РФ, противоречащих Конституции РФ, оставляя в стороне процедуру отмены актов, противоречащих федеральным законам и указам Президента. Кроме того, содержание ст. 115 Конституции РФ не указывает на обязательность предварительного обращения в судебные органы.

    Таким образом, отмена Президентом РФ актов Правительства РФ - не результат признания судом акта противоречащим законодательству, а самостоятельная процедура. Причем ст. 115 Конституции РФ даже не предусматривает возможность Правительства РФ обжаловать соответствующее решение Президента в суде.

    Суммируя  сказанное, можно утверждать, что  в отношениях с федеральными органами исполнительной власти Президент обладает широчайшими полномочиями и не только определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ст. 80 Конституции РФ), но и кардинально воздействует на Правительство РФ - высший исполнительный орган государственной власти России.

    По  мнению, Окунькова Льва Андреевича - директор Института законодательства и сравнительного правоведения при  Правительстве РФ, кандидата юридических наук, из Конституции и федеральных законов не вытекает, что Правительство осуществляет исполнительную власть Российской Федерации и возглавляет единую систему органов исполнительной власти в России лишь номинально. Правительство и по букве Закона, и по практике - это действительно высший исполнительный орган общей компетенции. Президент без Правительства - это заведомо слабая фигура. Специфика взаимоотношений этих органов в том, что они должны выполнять свои функции без административной субординации. Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" (1997 г.) институировал его как высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации (ст. 1). Упомянутый Закон не обусловливает необходимого общего руководства Президента федеральным Правительством. Кстати, как и отмечает В.Н. Суворов, такая формулировка предлагалась Администрацией Президента, но не получила поддержки депутатов Государственной Думы, поскольку она не вписывалась в систему разделения властей и не согласовывалась с конституционной самостоятельностью Правительства (ст. 10, 11 и 104 Конституции).

    Для выяснения роли Правительства немаловажен  ответ на вопрос: какое значение имеет для него право Президента определять основные направления государственной политики? В статье 80 Конституции подчеркиваются приоритеты политического руководства главы государства. Однако, на наш взгляд, функции общего политического руководства Президента вовсе не означают ослабления роли Правительства.

    Конституционная доктрина исходит из необходимости согласованного функционирования этих органов - Президента и Правительства - при политическом лидерстве главы государства.

    Модель  Президента - фактического руководителя Правительства (при полноценной, а  не технической роли Председателя Правительства) ущербна не только в политическом, но и в юридическом плане. Если Президент (глава государства) действует в таком качестве, тогда он и несет полную ответственность за деятельность этого высшего исполнительного органа. Но такой ответственности Конституция и федеральные законы не предусматривают. Президент - глава государства, он отвечает за общее состояние государственных дел. Каждый из органов, представляющих разные ветви власти, несет ответственность исходя из норм Конституции и федеральных законов и прежде всего перед народом - единственным источником власти в Российском государстве (ст. 3 Конституции).

    За  организацию работы Правительства  как коллегиального органа несет  персональную ответственность Председатель Правительства. Возлагая на Президента ответственность за деятельность Правительства, мы тем самым принижаем роль Председателя Правительства. Заметим, что по Регламенту Правительства (п. 36) при равенстве голосов при принятии решения на заседании Правительства решающим является голос Председателя Правительства.

    Политическая  реальность может быть такова, что  виновником тех или иных просчетов  является именно Председатель Правительства, который не справляется со своей  работой. Сторонники "президентского" руководства исполнительной властью это обстоятельство почему-то не учитывают. Кроме того, при президентском руководстве сами процедуры вотума недоверия Правительству и согласования кандидатуры Председателя Правительства с Государственной Думой становятся своего рода отечественным "парламентским реликтом". Для Президента решение Госдумы по этому вопросу - только рекомендация. Причем досрочный роспуск нижней палаты и новые выборы нового состава депутатов не обусловливают никаких юридических последствий для Президента в части формирования нового состава Правительства. Регламентация этих достаточно острых конфликтов осуществлена в Основном законе таким образом, что стала своего рода очередной конституционной фикцией парламентаризма в России. Тем самым Президент берет на себя все бремя ответственности за деятельность этого органа, что не отвечает его роли арбитра в споре публичных властей.

На мой  взгляд, политическое единство Президента и Правительства нисколько не противоречит конституционной самостоятельности и полноценному функционированию Правительства как высшего исполнительного органа, ответственного перед народом. Безусловно, это требует правового понимания Президентом своего места в системе власти. С точки зрения перспективы развития этих институтов вряд ли оптимальна конструкция системы исполнительной власти, которую возглавляют два высших федеральных органа государственной власти. Как уже отмечалось, у Правительства и Президента как главы государства, образно говоря, разные конституционные статусы и назначение в механизме государственной власти. Функции и полномочия Президента качественно иные, чем правительственные. Специфику Правительства в условиях сегодняшней президентской республики определяет его самостоятельное место в конституционном институировании высших носителей власти, а среди исполнительных органов - то, что оно является органом общей компетенции. Президент в отличие от Правительства не является органом общей компетенции в строго правовом смысле. Характер и объем полномочий главы государства свидетельствует о том, что его регулирующая функция реализуется не столько в принимаемых им нормативных указах, сколько в политических решениях. Президент "рождает" Правительство, формирует, отправляет его в отставку, назначает и освобождает членов Правительства по предложению Председателя Правительства. Эти кадровые полномочия позволяют ему воздействовать на Правительство. Он определяет и стратегический курс государства, и текущую политику, представляет свои взгляды на различные стороны общественной жизни, которые затем становятся основой для разработки правительственной программы. ²⁷

    Деятельность  главы государства не ограничивается, однако, взаимодействием с Правительством. Сообразуясь с новыми обстоятельствами, действуя по собственному разумению, Президент  не должен забывать главного: все его действия имеют комплексное, интегрирующее значение для государственной власти, оказывают влияние на разные стороны общественного бытия. При необходимости он может поменять состав Правительства, но он не вправе оставить государство без Правительства. Конституционное назначение Правительства и Президента по многим параметрам их деятельности совпадает. Но они функционально разноуровневые и конституционно самостоятельные институты власти. Словом, Правительство - это не принадлежность Президента. В самом деле, и в политическом аспекте можно ли сказать о Правительстве Е. Примакова, что это была команда Президента Б. Ельцина?

    Сказанное не исключает необходимости тесного  повседневного взаимодействия Правительства  и Президента, основанного на единстве общегосударственных задач и целей. Если такого единства нет, Правительство само должно уходить в отставку, не дожидаясь, пока это сделает Президент. Отметим, что такой алгоритм добровольной отставки Правительства пока не сложился. Президент действует, как правило, на опережение. Вообще политическая практика их взаимоотношений зачастую не укладывается в границы Закона. Это вовсе не означает, что она является наиболее оптимальным и эффективным вариантом решения острых проблем, а конституционные положения тормозят движение вперед. Деятельность первого Президента России убеждает в том, что его методы работы с Правительством по принципу "монаршей воли" не всегда согласовывались с конституционными началами развития нашего государства.

    Итак, для Президента России предпочтительнее сосредоточиться на объединении  усилий государства и общества. Такого нельзя достичь, если Президент предстает  в одном лице и как фактический  руководитель исполнительной власти, и как глава федерального Правительства, и как гарант Конституции России, и как политический арбитр (посредник) в спорах органов, относящихся к различным ветвям и уровням власти.

    Аналогичное замечание касается функции обеспечения  согласованного взаимодействия госорганов с учетом соблюдения принципа разделения властей. Реализация ее предполагает равную требовательность, нейтральность и объективность Президента по отношению ко всем государственным органам и к действиям должностных лиц. Президент должен быть фактически дистанцирован от оперативно - распорядительной деятельности Правительства и осуществлять ее только в исключительных случаях. Главный упор при совершенствовании организации деятельности главы государства необходимо сделать на усиление контрольных функций, особенно при нарушении Конституции должностными лицами любого ранга.

    Оперативная деятельность Президента в сферах, затрагивающих компетенцию Правительства, в большинстве случаев означает его вмешательство в действия этого органа. При сложнейших задачах  управления, многочисленности нестандартных ситуаций, требующих распорядительных решений, Президенту физически невозможно знать все тонкости вопросов, требующих его реагирования. Дача указаний Правительству по текущим делам приводит к неоправданному возрастанию роли Администрации Президента и различных финансово - промышленных группировок.

    Поручения Президента по всем направлениям деятельности федерального Правительства распыляют  его усилия, отвлекают от главных  задач. Не дело главы государства  решать за Правительство то, что  оно обязано делать в силу своей компетенции. Если за Президентом - стратегическое управление, то за Правительством, органами исполнительной власти - своевременное и безотлагательное принятие распорядительных решений, осуществление стратегического замысла силами государственного аппарата.

    Нельзя  забывать, что обязанность оперативного управления прямо вытекает из функций  и полномочий Правительства, ибо  оно по определению реализует  государственную политику. Если в  прошлые годы многие десятки распорядительных решений Президента Б. Ельцина так и остались невыполненными, то это говорит не столько о слабой исполнительской дисциплине, сколько о невозможности их выполнить (отсутствие средств в бюджете и т.д.). 
 

§3. Взаимодействие Президента РФ и судебной власти 

    В главе 4 - "Президент РФ" - регламентированы вопросы, связанные с полномочиями высшего должностного лица России и в анализируемой сфере правоотношений. Так, согласно П. "Е" СТ. 83 Конституции РФ Президент РФ представляет Совету Федерации кандидатуры на должности судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов России, назначает судей других федеральных судов.

    Здесь же закреплены права Президента РФ передать на разрешение соответствующего суда спор между органами государственной  власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ (ч. 1 ст. 85). ²⁸

    В соответствии п. "в" ст. 89 Конституции  РФ Президент РФ может осуществлять помилование. Оно позволяет полностью или частично изменять имеющие законную силу санкции, изменять их или приостанавливать исполнение.