Президент в системе разделения властей

Глава 2. Президент в  системе разделения властей 

§1. Взаимодействие Президента с законодательной властью 

    Законодательную власть в РФ в соответствии со ст. 94 Конституции осуществляет Федеральное Собрание, которое является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Но и у Президента РФ есть ряд законодательных полномочий.

    Глава российского государства выступает  с законодательной инициативой  по наиболее важным вопросам защиты прав и свобод личности. Надо иметь в  виду, что в соответствии с мировым  опытом ни в президентской, ни в полупрезидентской  республике президент не обладает таким правом. Вопрос о наличии или отсутствии у президента права внесения законопроектов должен рассматриваться исходя из конкретной политической ситуации и системы взаимоотношений между ветвями власти. Сегодня в России есть необходимость, чтобы Президент Российской Федерации, осуществляя свою функцию по охране прав и свобод личности, активно выступал с законодательной инициативой по наиболее важным направлениям правозащитной деятельности российского государства.

    Практика  свидетельствует о том, что Президент РФ своевременно использует предоставленное ему право - выступать инициатором законопроектов¹¹. Например, в 2004 году Президентом был внесен ряд важнейших актов, направленных на реформирование структуры государственной власти и укрепление государственной защиты прав граждан. Кроме того, осуществляя правотворческую деятельность, он издает указы, направленные как на защиту прав и свобод всего населения, так и отдельных социальных групп, включая пенсионеров, военнослужащих, студентов и других категорий, особо нуждающихся в защите со стороны государства. Частью указов Президента РФ оформляются решения нормативного характера, т.е. содержащие общие правила поведения, рассчитанные на постоянное или многократное применение и относящиеся к неопределенному кругу лиц, органов государственной власти и управления¹².

    Конституционный Суд Российской Федерации в своем  Постановлении от 30 апреля 1996 года по делу о проверке конституционности  п. 2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 года¹³ признал возможность издания указов Президентом, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения. Вместе с тем Суд допускает принятие указов Президентом РФ при совокупности определенных условий: а) наличие пробела в законодательном регулировании; б) временное действие указов до принятия соответствующих законов, о чем в них должно быть записано; в) соответствие содержащихся в таких указах положений нормам Конституции РФ и федеральным законам.

    Такой подход к разрешению данной проблемы, учитывающий реальную правовую ситуацию в государстве, на наш взгляд, правильный. Однако он требует уточнения. Президент Российской Федерации должен принимать указы тогда, когда создается действительная необходимость срочно урегулировать определенные отношения, которые еще не урегулированы законом, и невозможно отложение этого решения до принятия соответствующего нормативного акта. В данном случае конкретная ситуация создает для Президента состояние "крайней необходимости" в издании нормативного указа¹⁴. Издание таких актов возможно только в той сфере отношений, гарантом которых в силу статьи 80 Конституции является Президент РФ, и только в целях, которые указаны в этой норме (соблюдение и защита прав и свобод, основ конституционного строя, охраны Конституции страны и др.). В порядке реализации этого конституционного положения Президент России издал за последние три года более 100 указов, причем часть их напрямую затрагивает права и свободы как всех граждан, так и отдельных категорий. Так, например, Указ Президента РФ от 25 сентября 2004 года N 1237 "О дополнительных мерах государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации" был направлен на укрепление взаимодействия органов государственной власти и правозащитных структур. Президент указал на необходимость оказания материально-технической поддержки комиссиям по правам человека, обязал полномочных представителей Президента России привлекать к работе в совещательных органах представителей правозащитных организаций, а также учитывать их мнение при вынесении решений.

    В целом на защиту прав и свобод всех граждан направлено большинство  указов Президента РФ. Однако следует  признать, что указов Президента России, направленных на охрану и защиту прав и свобод человека и гражданина, не так много. Это позволяет сделать вывод, что российский Президент не в полной мере реализует свои полномочия как гаранта прав и свобод человека и гражданина. Несмотря на конституционное ограничение полномочий главы государства на вмешательство в сферу законодательного регулирования общественных отношений, представляется целесообразным, используя согласительные процедуры с парламентариями, осуществлять оперативное и своевременное правовое регулирование всех вопросов, касающихся прав граждан. Это позволит: 1) понять степень владения Президентом реальной информацией о положении дел в стране с правами граждан; 2) использовать адекватные меры, исключающие дальнейшие нарушения; 3) повысить авторитет Президента как гаранта прав граждан.

    Вместе  с тем никоим образом не должно ущемляться право парламента по принятию соответствующего закона, который наиболее детально и четко регламентирует соответствующие отношения¹⁵. Президент своим актом, согласованным с парламентом, определяет лишь основу тех или иных действий по защите, ее главную (основную) идею, которая в дальнейшем будет выражена законодательно.

    В целях защиты прав и свобод личности Президент РФ может издавать указы, расширяющие набор прав человека, не урегулированные законом, но не вправе их ограничивать. Таким образом, федеральный закон становится обязательным инструментом для реализации Президентом своих конституционных обязанностей и издания подзаконных правовых установлений. Некоторые ограничения прав и свобод человека и гражданина возможны в силу статьи 55 Конституции РФ только на основании федерального закона, и установление их указами Президента РФ противоречило бы конституционным нормам.

    Особое  значение имеют послания Президента Российской Федерации. Они не являются обязательными нормативными актами, но служат ориентиром в законодательной деятельности Федерального Собрания по защите прав и свобод личности. Анализ посланий Президента России позволяет сделать вывод, что на протяжении ряда лет глава государства ориентирует все государственные органы на эффективную работу в сфере реализации и защиты прав и свобод граждан.

    С каждым годом смещаются акценты  защиты тех или иных прав. Это  связано с тем, что в посланиях  делается попытка государственно-правового  анализа современного состояния  российской государственности.

    В каждом из посланий дается не только оценка ситуации в стране, но и долгосрочные приоритеты во всех сферах, в том числе и в деятельности органов судебной власти.

    По  сути, это всегда пусть неполный, но достаточно конкретный и основательный  концептуальный план развития страны.

    8 июля 2000 г. Президент РФ В. Путин  обращается к Федеральному Собранию  с Посланием "Государство Россия. Путь к эффективному государству". Очерчены десять главных проблем:  необходимость налоговой реформы,  введение единой ставки подоходного  налога, в экономике - освобождение предпринимателей от административного гнета, становление такой системы хозяйствования, когда благополучие страны не зависит от иностранных кредитов. Главной же частью Послания стало укрепление вертикали власти.

    3 апреля 2001 г. "Не будет ни революций, ни контрреволюций" - тема второго президентского Послания.

    В числе приоритетов В. Путин назвал разграничение полномочий между  центром и регионами, судебную реформу, модернизацию пенсионного и трудового  законодательства. Период "расползания" государства позади. "Дезинтеграция государства, о котором говорилось в прошлом Послании Федеральному Собранию, остановлена", - подчеркнул В. Путин (Российская газета. 2001. 4 апреля).

    18 апреля 2002 г. В третьем Послании  речь идет о том, что "России надо быть сильной и конкурентоспособной". Отметив "некоторые достижения", Президент заключил, что благоприятную международную конъюнктуру так и не удалось использовать для улучшения положения граждан, продолжается "бессмысленное соревнование между народом и властью". Заявлено о необходимости реструктурирования властной системы, разграничения полномочий центра и регионов. После завершения "военной стадии" спецоперации в Чечне Президент РФ призвал вернуть республику в "правовое пространство России".

    16 мая 2003 г. В центре внимания Президента РФ В. Путина - проблемы национальной безопасности, повышения качества жизни и благосостояния россиян. Впервые поставлена задача удвоения ВВП страны за ближайшее десятилетие, достижения полной конвертируемости рубля. Целью государства названа борьба с бедностью, сказано о необходимости сильной армии, административных реформ во избежание "угрозы распада России". На внешнеполитическом направлении особое внимание - контактам с "Большой восьмеркой" и борьбе с терроризмом.

    26 мая 2004 г. в Послании Президента РФ звучит призыв к тому, чтобы власть поворачивалась лицом к гражданам. Главное - повысить их благосостояние и качество жизни, обеспечить доступным жильем. Конкретизирована задача по удвоению ВВП - не за 10 лет, а к 2010 г. В Послании Президента РФ В. Путина говорится о необходимости снизить инфляцию до 3% в год.

    25 апреля 2005 г. Среди основных задач,  поставленных Президентом РФ  В. Путиным, отмена налога на  имущество, передаваемое по наследству  или путем дарения, упрощение порядка оформления объектов жилой недвижимости, находящейся в собственности граждан, легализация вывезенного капитала. Вводится институт парламентских расследований. Общественная палата призвана осуществлять гражданский контроль за соблюдением прав граждан.

    10 мая 2006 г. Послание Президента  РФ В. Путина сконцентрировано  на семейных и демографических  проблемах, на обороноспособности  страны и ее армии. Выдвинута  идея "материнского капитала" в 250 тысяч рублей. Перед экономикой  страны, по мнению Президента РФ, стоит задача "интеграции в мировую экономику". Тем же, кто незаконно получает выгоду на нуждах граждан, В. Путин пообещал (цитируя Рузвельта) "наступать на мозоли" (Российская газета. 2007. 27 апреля).

    26 апреля 2007 г. в своем Послании  Президент РФ В. Путин заявил: "Мне выступать с политическими завещаниями преждевременно" и тем самым определил приоритеты развития страны на годы вперед (Российская газета. 2007. 27 апреля).

    Политики  как таковой в тексте почти  не было. Разве что инициатива по формированию Совета Федерации. Глава государства предложил ввести обязательное условие для тех, кто желает занять сенаторский пост, в виде десяти лет проживания на той территории, которую те собираются представлять в верхней палате парламента. Ротация будет происходить постепенно, по мере истечения срока сенаторских полномочий. А вот соответствующий закон должны принять уже в этом году. В Послании Президент РФ В. Путин говорит и о всемерном укреплении экономики на долгие годы вперед, стимулировании обрабатывающей промышленности, инновационных методов работы, а также о ставке на нанотехнологии. Особое внимание Президент РФ уделил поднятию статуса русского языка.

    В заключительной части Президент  РФ В. Путин сообщил, что следующее  послание будет делать уже новый  глава государства. Хотя и три предыдущих послания, и нынешнее по длительности исполнения и масштабам задуманного перекрывают еще не один президентский срок.

    По  мнению Фоков А., главного редактора  журнала "Российский судья", послания главы государства выступают основой формирования конституционно-правового механизма защиты прав граждан и всей государственно-правовой стратегии страны.¹⁶ Как программно-политический акт послания "обязательны для рассмотрения парламентом и исполнения правительством"¹⁷. Необходимо также отметить сдерживающие полномочия главы государства в сфере правозащитного законотворчества. В соответствии с частью 2 статьи 85 Конституции Российской Федерации Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти, в частности, нарушающих права и свободы. При этом необходимо иметь в виду ряд обстоятельств: нормативный акт должен противоречить Конституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам; нормативный акт должен исходить только от исполнительного органа государственной власти, но не законодательного; действие приостанавливается до решения соответствующих судов об их несоответствии действующему российскому законодательству.

    Кроме того, завершая всю законодательную  деятельность парламента страны, глава  государства наделен правом вето. Право вето позволяет Президенту своевременно реагировать на нарушения прав и свобод, которые еще не возникли, но могут возникнуть в случае вступления в силу закона, нарушающего права и свободы личности¹⁸. Например, в 1998 году Президент России подписал 193 федеральных закона, отклонил 67 (как правило, в связи с имеющимися противоречиями Конституции или федеральным законам), а 9 законов вернул в Государственную Думу без рассмотрения из-за различных нарушений, допущенных при их принятии¹⁹. Получила большое распространение практика возвращения законов. Президент имеет право возвратить федеральный закон только в случае, если до его направления Президенту РФ он принимался в обычном порядке (ст. 105 Конституции РФ), а не в порядке преодоления президентского вето. Если же федеральный закон был повторно рассмотрен и одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, предусмотренном ч. 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации (преодоление президентского вето), то Президент не имеет права возвратить такой федеральный закон со ссылкой на нарушение конституционной процедуры повторного рассмотрения и одобрения. Этот вывод вытекает и из Постановления Конституционного Суда от 22 апреля 1996 года²⁰, где указывается, что право возвратить федеральный закон существует у Президента лишь в случае нарушения палатами Федерального Собрания установленных Конституцией РФ требований к порядку принятия (а отнюдь не повторного рассмотрения и одобрения) федерального закона.