Преобразование органов местного управления и поиск его новых форм

— в сельских районах — глава местного самоуправления (глава администрации) без указания на то, избирается он или назначается; тут может быть образован также орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления городских и сельских поселений;

— на территории сельсоветов — глава местного самоуправления (глава администрации), тоже без указания на то, избирается он или назначается; здесь может быть создан орган местного самоуправления, образованный из представителей органов местного самоуправления сельских поселений.

Новые представительные органы — думы, собрания представителей и т.п. стали очень немногочисленными (19—27 чел.). Причем членами представительного органа местного самоуправления согласно Указу Президента от 22 декабря 1993 г. могут быть не только глава, но и другие должностные лица соответствующей местной администрации. При значительной их численности в представительном органе получалось, что должностные лица администрации сами себе ставят задачи, создают для себя нормативные документы, сами же формируют, а то и возглавляют депутатские комиссии, сами себя контролируют. Это почти или совсем то, что было при Советах.

К тому же во многих местах новые представительные органы местного самоуправления вместо распущенных в 1993 г. Советов так и не были созданы, а их функции продолжали осуществлять назначенные главы местных администраций.

В Конституции РФ 1993 г. положения о местном самоуправлении как одной из форм осуществления власти народа (ст. 3) вновь получили конституционное закрепление. В ст. 12 Конституции РФ записано: “В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти”. При этом Конституция РФ (ст. 72, ч. 1, п. “н”) относит “установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления” к совместному ведению РФ и ее субъектов. Это означает, что федеральный закон о местном самоуправлении является рамочным, его установочные положения могут и должны быть развиты в законах о местном самоуправлении, принимаемых с учетом специфики своих условий субъектами Федерации.

Дальнейшее становление и развитие местного самоуправления потребовало разработки, принятия и реализации таких законов. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” был принят в результате довольно острой борьбы, развернувшейся при обсуждении трех его вариантов, один из которых был разработан в Министерстве национальностей, затем получил одобрение Правительства РФ и Президента РФ (“правительственный вариант”), а два других разработаны и внесены двумя группами депутатов Государственной Думы.

Как записано в законе, “местное самоуправление, как выражение власти народа, составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации” и является признаваемой и гарантируемой Конституцией РФ самостоятельной и под свою ответственность деятельностью населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций (ст. 2).

3. Принципы организации органов местного самоуправления на территории РФ.

Местное самоуправление, как записано в Федеральном законе (ст. 12), осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях. При этом на территории сельского района, например, местное самоуправление может быть представлено тремя видами территориальных образований: село; сельский округ (волость, сельсовет); территорию же муниципальных образований устанавливает сам район в соответствии с законами субъектов РФ, с учетом исторических и иных местных традиций. [9]

Для организации и обеспечения эффективной деятельности местного самоуправления важное значение имеет то, что данный закон дает четкий ответ на ряд весьма существенных вопросов. В частности, закон определяет, что муниципальное образование — это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная этим законом, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

К органам местного самоуправления относятся выборные органы;

другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований. Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых населением, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами субъекта РФ. Его численный состав определяется уставом муниципального образования.[10]

Глава муниципального образования согласно закону избирается гражданами, проживающими на данной территории, или представительным органом местного самоуправления из своего состава. При этом в законе прямо записано, что “образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускаются” (ч.З, ст. 17).

Важно также, что закон определяет структуру местного самоуправления. Она охватывает представительный орган, главу муниципального образования, иные коллегиальные органы местного самоуправления, а также институты прямого волеизъявления граждан: местный референдум, муниципальные выборы, собрание (сход) граждан, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления. Каждому из этих институтов в законе посвящена отдельная статья.

По-новому в законе определяется такая форма местного самоуправления, как территориальное общественное самоуправление (ТОС). Согласно ему, это самоорганизация граждан по месту жительства на части территории муниципального образования, в частности на территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях (ст. 27). Население осуществляет свои инициативы либо непосредственно, либо через создаваемые им органы ТОС, которые в соответствии с уставами муниципального образования могут быть юридическими лицами.

Местное самоуправление призвано решать “вопросы местного значения”. Их перечень в законе довольно внушителен — он занимает 30 пунктов ст. 6. Определены в законе и финансово-экономические основы местного самоуправления. К ним отнесены муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения, муниципального образования.[11]

Муниципальная собственность, согласно закону, включает в себя средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и другие природные ресурсы, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранении, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

Закон определяет, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют собственностью: им разрешается передавать объекты этой собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, совершать сделки с имуществом и т.д. Закон предусматривает также, что порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно.

Включены в закон и основополагающие нормы о правах органов местного самоуправления в отношении предприятий, учреждений и организаций, находящихся как в муниципальной, так и в немуниципальной собственности. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций муниципальной собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на проекцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют их руководителей, заслушивают отчеты об их деятельности (ст. 31).

Отношения же органов местного самоуправления (по вопросам, не входящим в их компетенцию) с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами строятся на основе договоров. При этом закон восстановил столь необходимое и важное право органов местного самоуправления координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования (ст. 32, ч. 2). В соответствии со ст. 33 закона органы местного самоуправления вправе давать муниципальный заказ тем или иным предприятиям, учреждениям и организациям на выполнение различных работ и услуг с использованием для этого собственных материальных и финансовых средств.

Закон определяет также порядок формирования и источники доходов местных бюджетов, самостоятельность органов местного самоуправления в распоряжении средствами местных бюджетов, предоставляет им довольно широкие возможности финансово-хозяйственной деятельности, решения местных вопросов. Насколько это важно, верно заметил известный историк конца XIX в. А. Д. Градовский - Основываясь на опыте государства Российского, он писал: “Местность останется без путей сообщения, если проведение и даже исправление всякой дороги будет зависеть от отдаленной центральной власти. Она останется без средств борьбы с различными бедствиями”. [12]

4. Поиск новых форм самоуправления

Развитие местного самоуправления — дело большой государственной важности, а не местного значения. И ст.9 закона “Государственная поддержка местного самоуправления” предусматривает, что органы государственной власти и ее субъектов создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление. С этой целью принята Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления, при Президенте РФ образован Совет по проблемам местного самоуправления. [13]

Развитие местного самоуправления имеет исключительно важное значение не только потому, что позволяет создать условия для более активного и инициативного решения местных проблем, обеспечения нормальной повседневной жизни людей. Оно жизненно важно для нашей страны и потому, что связано и с укреплением государственной целостности Российской Федерации. Местные сообщества объективно лишены стремления к ослаблению единой государственности, к образованию “удельных княжеств”. И прежде всего потому, что уровень социальных стандартов зависит от экономического могущества всей страны. Эти стандарты не в силах самостоятельно обеспечить выделяющийся из Федеративного государства регион.

В стране проделана значительная работа по развитию местного самоуправления, по созданию и реализации федеральных законов и законодательных актов субъектов Федерации, регулирующих различные аспекты функционирования местного самоуправления и муниципальной службы.[14]

Проведены выборы представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований, все больше приводится в соответствие с новой правовой базой их деятельность.

Вместе с тем еще не до конца преодолены противоречия между органами государственной власти на уровне субъектов Федерации и органами местного самоуправления, стремление первых ущемить интересы вторых, перераспределить в свою пользу муниципальную собственность, доходы, создаваемые в муниципальных образованиях.

Руководителями многих регионов формирование реального местного самоуправления воспринимается как покушение на их власть. Нередко некоторые из них активно сопротивляются тому, чтобы передать “вниз”, как того требует закон, контроль над рядом управленческих функций, а тем более часть средств.

Не завершена работа по созданию необходимого законодательства РФ и ее субъектов в области местного самоуправления, по приведению всех действующих в этой сфере правовых актов в полное соответствие с Конституцией РФ и законом “Об общих принципах организации местного самоуправления”.

К сожалению, почти повсеместно муниципальные образования все еще не имеют возможности в полном объеме заниматься вопросами своей компетенции, создавать необходимую для этого финансовую и материальную базу.

Для реализации конституционных норм о местном самоуправлении и Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” необходимо, на наш взгляд, проделать следующее:

1.- разработать и юридически оформить государственные минимальные социальные стандарты, позволяющие строго разграничить ответственность перед людьми со стороны государства и со стороны органов местного самоуправления, задачей которых станет обогащение содержания этих стандартов для своего населения;

2.- установить твердые источники доходной базы местных бюджетов для обеспечения материальной независимости местных обществ от региональных и федеральных властей - это сделает органы местного самоуправления полностью зависимыми от благосостояния жителей, а потому стимулирует на поиск разнообразных путей, повышающих материальную обеспеченность населения;

3.- завершить разграничение муниципальной собственности и собственности субъектов Федерации;

4.- завершить передачу ряда функций и соответствующих им федеральных и региональных структур в полное ведение местных сообществ (один из примеров — создание полноценной муниципальной милиции);

5.- выработать критерии для предоставления дотаций местным сообществам, а также механизмы контроля и ответственности за рациональное использование государственных ресурсов. [15]

Заслуживает внимания, одобрения и поддержки опыт ряда субъектов Федерации, стремящихся найти оптимальные пути, методы и средства преодоления известного разрыва между государственной властью и местным самоуправлением, имеющего место нарушения привычной по прежним временам и во многом необходимой “вертикали” государственной власти сверху и донизу. Во многих случаях оправдывает себя опыт передачи части функций государственной власти субъектами РФ в пределах их полномочий местному самоуправлению с соответствующим материальным и финансовым обеспечением, государственная поддержка из бюджета субъекта РФ и внебюджетных источников муниципальных образований, подготовка и переподготовка для них кадров управления, повышение их квалификации за счет централизованных средств.