Преобразование органов местного управления и поиск его новых форм

2

2010.

Содержание.

Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
1. История возникновения и развития органов местного самоуправления . . . . 5
2. Преобразование органов местного управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
3. Принципы организации органов местного самоуправления на территории РФ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
4. Поиск новых форм самоуправления. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
Заключение. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
Литература. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
 

Введение.

Развитие общественно-политической обстановки в стране поставило на повестку дня много вопросов, решение которых способствует коренному преобразованию нашей жизни и расширению права каждого ее гражданина быть непосредственным участником происходящих процессов. Среди механизмов, создающих возможности для реализации такого права, важное место занимает система местного самоуправления. Ее формирование повлекло за собой изменения, затронувшие структуру власти всех уровней.

Система местных органов власти, зародившаяся в античной Греции, складывалась на протяжении веков. Своими корнями идея справедливого управления восходит к первоначальной ячейке общества, к попыткам найти сочетание между стремлением одних властвовать и управлять и желанием большинства жить свободно и в сотрудничестве друг с другом.

2

В России зачатки местного управления относятся к середине прошлого века, когда были созданы земства. Ограниченные в полномочиях и оказавшиеся не в состоянии преодолеть своего бюрократического характера, они не получили необходимого дальнейшего развития, не смогли превратиться в прообраз российского местного самоуправления.

Стремление к созданию системы управления, предполагающей широкое участие в ней масс населения, нашло свое выражение в формировании в ходе революций 1905 и 1917 гг. Советов депутатов различных уровней. Появление этих органов являло собой перенесение в то время еще несовершенного западного опыта на отечественную почву.

В современной обстановке интерес к накопленному в различных странах опыту построения местных органов управления отвечает насущной потребности нашего развития, создания предпосылок для преодоления существующих и предупреждения возможных новых ошибок. Следует отметить, что зарубежный опыт не носит единообразного характера.

Сказанное выше, на мой взгляд, обосновывает актуальность выбранной  темы и  подчеркивает необходимость дальнейшего развития, как самой системы местного самоуправления, так и конкретных ее органов.

Для полного раскрытия темы контрольной работы - «Преобразование органов местного управления и поиск его новых форм» необходимо рассмотреть связанные с ней аспекты, именно этим и обусловлено ее содержание. Работа состоит из четырех глав :

Первая повествует об истории становления и развития системы местного самоуправления и последних значимых изменениях в этой сфере.

Во второй главе «Преобразование органов местного управления» рассказывается о необходимости существования развитой системы муниципальной службы и немного повествуется о реформах, благодаря которым на сегодняшний день мы имеем такую систему местного самоуправления.

Третья глава посвящена основным, коренным началам и идеям, которые лежат в основе организации и деятельности органов местного самоуправления, а так же элементам без которых невозможно формирование и деятельность этих органов.

В четвертой части отраженна значимость развития муниципальной службы, повествуется о проделанной работе в этом направлении, а так же перечислен ряд проблем, решение которых необходимо для должного функционирования и дальнейшего развития системы местного управления.
1.История возникновения и развития органов местного самоуправления.

Система местных органов власти, зародившаяся в античной Греции, складывалась на протяжении веков. Своими корнями идея справедливого управления восходит к первоначальной ячейке общества, к попыткам найти сочетание между стремлением одних властвовать и управлять и желанием большинства жить свободно и в сотрудничестве друг с другом.

Этим противоречием объясняется длительность периода становления институтов местной власти, которые создавались автономно, как дополнение к центральной, в значительной мере авторитарной, командной системе управления, многие века являвшейся доминирующим предметом государственного устройства.[1]

Развитию местного самоуправления в России положили начало земская (1864) и городская (1870) реформы Александра II. Положением о земских учреждениях 1864 года создавались выборные губернские и уездные земские собрания, которые заведовали местными хозяйственными делами. Организация городского самоуправления определялась Городовым положением 1870 года, органами городского самоуправления были городские думы и управы. Наряду с губернскими, уездными, городскими органами самоуправления действовали государственные органы. При Александре III органы местного самоуправления были поставлены под контроль правительственных чиновников.[2]

После Октябрьской революции 1917 года в основу организации власти был положен принцип единство системы советов как органов государственной власти снизу доверху, местное самоуправление отвергалось. К идее местного самоуправления вернулись в конце 1980-х годов в связи с реформой государственной власти в стране, а также под давлением движения МЖК. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» (1990), Закон РСФСР «О местном самоуправлении» (1991) сыграли большую роль в становлении местного самоуправления. Были разграничены полномочия между местными советами и администрациями, введены судебные и некоторые иные гарантии местного самоуправления. В 1993 году в период поэтапной конституционной реформы Президент РФ провёл реформу местного самоуправления. Деятельность местных советов была прекращена, распорядительные полномочия переданы местным администрациям, а выборы новых представительных органов местного самоуправления были отложены на 1994 год. Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года, закрепила местное самоуправление и его самостоятельность, в том числе и при определении структуры органов местного самоуправления. [3]

Более эффективно процесс становления местного самоуправления пошел после принятия Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. На его основе сложилась новая организационно-территориальная структура местного самоуправления. Она представляет симбиоз общественной и государственной теории местного самоуправления, правда с перекосом в сторону общественной теории. Органы местного самоуправления наделены публично-властными полномочиями (проявление государственной теории), хотя согласно букве Конституции РФ не рассматриваются как органы государственной власти.

Однако необходимость дальнейшего совершенствования местного самоуправления подтолкнула федеральный центр к новому масштабному реформированию местного самоуправления. Последнее выразилось в Федеральном Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131.[4]

2. Преобразование органов местного управления

Действенность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, в целом государственной власти и управления не может быть обеспечена в полной мере без совершенствования системы управления и самоуправления на местном уровне, без эффективной организации муниципальной службы.

Российский и зарубежный опыт убедительно показывает, что структура государственной власти может быть эффективной и устойчивой лишь тогда, когда ее подкрепляет жизнеспособная система местного управления и самоуправления. Ведь почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы. Люди оценивают государственную политику прежде всего через призму удовлетворения своих жизненных нужд, через состояние продовольственного рынка, жилищных условий, тепла, электроэнергии в домах, общественного порядка на улицах, благоустройства и т.д. Именно на местном уровне население чувствует прямую ответственность за решение насущных вопросов жизни, здесь формируются основы понимания собственной ответственности граждан за свою судьбу и судьбу своих близких. Это учитывал советский опыт государственного управления.

Однако в начале 90-х годов все нагляднее становилась необходимость реформирования сложившейся практики местного управления, выведения местных органов власти и служащих в них из строгой иерархии государственных органов и государственной службы.[5]

Местные Советы народных депутатов на деле во многом являлись лишь “агентами”, нижним звеном центральной власти на местах, практически не имели большой самостоятельности. Дело не только в том, что местные Советы в условиях “демократического” централизма вынуждены были строго исполнять все предписания вышестоящих Советов, которые к тому же могли отменить любое не угодное им решение местных органов, аргументируя это его нецелесообразностью или незаконностью. Было не обязательно даже что-то запрещать им — они все равно полностью зависели от материальных и финансовых ресурсов, выделяемых вышестоящими инстанциями. К тому же, когда любое предприятие, учреждение или организация в любом населенном пункте обязательно были государственными или колхозно-кооперативными, то и любое ее решение принимало вид как бы государственной проблемы.

Первым практическим шагом реформирования местного управления, внедрения нового для современной России (но давно распространенного в цивилизованных странах) подхода к нему как к местному самоуправлению стали принятие 9 апреля 1990 г. и реализация Закона СССР “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР”. Хотя изменения в Конституцию СССР, вносимые в соответствии с этим законом, и не меняли природы местных Советов как органов государственной власти и управления (ст. 145), однако этим законом в Конституцию СССР включалось понятие местного самоуправления. Так, во второй части ст. 145 Конституции СССР в ред. от 26 декабря 1990 г. было записано: “В системе местного самоуправления, кроме местных Советов народных депутатов, могут действовать в соответствии с законодательством республик органы территориального общественного самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии”.[6]

Конституционное закрепление местного самоуправления как управления, отделенного от государственной власти, в российском законодательстве происходило постепенно. При реформе 24 мая 1991 г. понятия “местное самоуправление” и “органы территориального общественного самоуправления” были включены не только в статьи, посвященные местным Советам, но и в названия соответствующих разделов (раздела УП и гл. 17). Согласно новой редакции ст. 137, Советы народных депутатов на уровне края, области, автономной области, автономного округа все еще оставались местными органами государственной власти. Районные городские, поселковые и сельские Советы в этой статье не называются. Однако это еще не означало, что данные Советы не являются местными органами государственной власти — согласно ст. 85 все Советы “составляют единую систему представительных органов государственной власти”.

В то же время, согласно ст. 138 “Местное самоуправление”, в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляется населением через соответствующие местные Советы народных депутатов, как главное звено системы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления населения, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан и иные формы непосредственной демократии.[7]

С реформой 24 мая 1991 г. на смену исполкомам местных Советов пришло понятие “местная администрация”. Она была подотчетна местным Советам и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Но принципиальное новшество состояло в том, что местная администрация уже не являлась органом соответствующего местного Совета в отличие от прежних исполкомов, которые хотя и были фактически независимы от Советов, но юридически считались их исполнительными и распорядительными органами [8]

Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. “О местном самоуправлении в РСФСР” включил местные представительные органы власти и соответствующие органы управления, в том числе местную администрацию, в систему местного самоуправления и называет их органами власти и управления без слова “государственной” (ст. 2, ч. 1).

Полное разделение государственной власти и местного самоуправления в РФ на конституционном уровне было оформлено при конституционной реформе 21 апреля 1992 г. Согласно ст. 85, государственная власть в РФ существует только на двух уровнях — федеральном и на уровне субъектов РФ. Что же касается местных Советов народных депутатов — районных, городских, районных в городах, поселковых, сельских, то они, согласно ч. 2 этой же ст. 85, входят в систему местного самоуправления. Местные Советы как органы местного самоуправления сумели себя проявить не в полной мере. Во-первых, необходимо было время, чтобы и население, и народные депутаты активно включились в инициативную деятельность по развитию самоуправления. Во-вторых, в силу большой инерции много по-прежнему стремились брать на себя исполнительные органы; главы администраций, сдерживая деятельность местного самоуправления, с которым у них к тому же отношения не всегда складывались лучшим образом. В-третьих, исполнительная власть стремилась ослабить Советы и укрепить себя, создать свою четкую вертикаль сверху донизу, единую систему исполнительной власти, на что во многом был направлен Указ Президента РФ от 22 августа 1991 г., сразу после победы над ГКЧП. И, наконец, местным Советам не удалось стать действительно реальными органами местного самоуправления, так как в соответствии с указами Президента РФ от 9 октября 1993 г. “О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации” и от 26 октября 1993 г. “О реформе местного самоуправления в Российской Федерации”, была прекращена деятельность районных и городских, поселковых и сельских Советов народных депутатов, а их функции переданы соответствующим администрациям.

Указом от 26 октября 1993 г. было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. Оно предусмотрело такую систему местного самоуправления:

— в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек — собрания, сходы граждан и выборный глава местного самоуправления;

— в городских и сельских поселениях с населением до 50 тыс. человек — выборное собрание представителей и выборный глава местного самоуправления (глава администрации);

— в городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. человек — выборное собрание представителей и назначаемый сверху либо избираемый населением глава местного самоуправления;