Правовые акты Президента РФ и их юридическая природа

          Наряду с юридически-техническими огрехами и упущениями в принятых законах встречаются сложные правовые коллизии. В основном они касаются различной интерпретации Президентом и парламентом ключевых положений Конституции - принципа разделения властей, правовых основ организации государственной власти, полномочий федеральных органов законодательной и исполнительной властей.

          Практика применения вето весьма противоречива и непоследовательна. Отсутствие традиций разрешения споров политического характера заводит порой законотворческий процесс в тупик. Иногда причины применения вето непонятны и носят слишком общий характер. И все же, по мнению российских ученых, право вето стимулирует повышение качества принимаемых законов, а его частое использование является оправданным на этапе становления профессионального парламента при недостатке квалифицированных юристов.

          Помимо отклонения закона с повторным рассмотрением  в парламенте (отлагательное вето), Президент России может возвратить закон в парламент без рассмотрения его по существу в связи с нарушением требований Конституции к принятию таких актов. Это право не предусмотрено Конституцией, но вытекает из ее смысла, поскольку Президент является гарантом Конституции и подтверждено постановлением Конституционного Суда Российской Федерации. Если  Президент усматривает в процессе принятия или одобрения федерального закона нарушение установленных условий или  процедур, он не может считать закон принятым и подписать его.

          Вето Президента в России преодолевается в единичных  случаях, что является необходимым  условием нормального функционирования системы разделения властей. Если действующая процедура позволяет парламенту легко преодолеть возражения главы государства, то у депутатов возникает соблазн навязать ему свою волю. Именно "легкие" победы Верховного Совета над Президентом явились одной из причин конституционного кризиса 1993 года, поскольку право вето преодолевалось простым большинством голосов. В российской практике имели место случаи, когда Б.Ельцин, не желая обострять отношения с парламентом, подписывал законы, которые, по его мнению, содержали положения, противоречащие Конституции (1994 год - Закон о статусе депутатов).

          Значительное число  отклоненных Президентом законов  дорабатывается с учетом его замечаний. С этой целью Государственной  Думой создаются специальные  комиссии, в состав которых входят и представители Президента.

          Ельцин, не желая  обострять отношения с парламентом, подписывал законы, которые, по его  мнению, содержали положения, противоречащие Конституции (1994 год - Закон о статусе  депутатов).

    Значительное  число отклоненных Президентом  законов дорабатывается с учетом его замечаний. С этой целью Государственной Думой создаются специальные комиссии, в состав которых входят и представители Президента.

    Отлагательное вето Президента РФ Федеральное Собрание может преодолеть только квалифицированным  большинством, то есть голосами не менее двух третей депутатов обеих палат, и только в этом случае Конституция РФ обязывает Президента РФ в течение семи дней подписать и обнародовать федеральный закон. Принадлежащее Президенту РФ право отлагательного вето не является абсолютным, ибо оно применимо только по отношению к федеральным законам и не применимо к федеральным конституционным законам (ст. 108 Конституции РФ).

    Особая  юридическая сила федеральных конституционных  законов заключается и в том, что они принимаются обеими палатами Федерального Собрания: тремя четвертями от общего числа членов Совета Федерации и двумя третями — от общего числа депутатов Государственной Думы и не могут быть отклонены Президентом РФ и возвращены на новое рассмотрение в парламент. Президент Российской Федерации независимо от того, имеются ли у него возражения по принятому парламентом федеральному конституционному закону или нет, обязан в соответствии с ч.2 ст.108 Конституции подписать и обнародовать его.

    Подписание  Президентом принятого Федеральным Собранием закона является одной из форм его участия в законодательной деятельности и завершающей стадией законодательного процесса, позволяет ему быть активным участником законодательного процесса. В то же время опыт последних пяти лет показывает, что вопросы взаимоотношений Президента, Государственной Думы, Совета Федерации на всех стадиях законодательного процесса недостаточно урегулированы федеральным законодательством. На это обратил внимание и Президент Российской Федерации в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию. В 1998 году, отметил Президент РФ, он подписал 193 федеральных закона, отклонил 67 (как правило, в связи с имеющимися противоречиями Конституции или федеральным законам), а 9 законов вернул без рассмотрения в Государственную Думу из-за различных нарушений, допущенных при их принятии. Президент обратил особое внимание на утверждение Государственной Думой и Советом Федерации федеральных законов, не обеспеченных финансовыми источниками, и правовой нигилизм государственных чиновников.

    Вопрос о том, имеет ли право Президент РФ возвращать принятые палатами Федерального Собрания законы без их рассмотрения, разъясняет Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 апреля 1996 г. “О толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации”. В этом документе дается определение понятия “принятый федеральный закон" и указывается четыре нарушения, при которых Президент может вернуть федеральный закон без его рассмотрения в Государственную Думу. Это может произойти в следующих случаях:

    - непрерывности законодательного  процесса;

    - несоблюдении сроков направления  принятого федерального закона Президенту;

    - если нарушения ставят под  сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона;

    - если установленные Конституцией  требования к принятию федерального  закона и предусмотренные ею  условия и процедуры носят  безусловный характер и не  могут меняться по усмотрению  участников законодательного процесса.

    Так, полномочный представитель Президента РФ в Государственной Думе РФ обобщая  практику рассмотрения и принятия федеральных  законов Государственной Думой, называет семь нарушений установленных Конституцией РФ условий и процедур принятия федеральных законов, являющихся причиной для возвращения закона без рассмотрения:

    1) законопроект внесен ненадлежащим  субъектом;

    2) отсутствует заключение Правительства  в необходимых для этого случаях;

    3) закон не рассмотрен Советом  Федерации, когда это является обязательным;

    4) нарушены сроки направления закона  в Совет Федерации, рассмотрения  в Совете Федерации и направления Президента на промульгацию;

    5) федеральный конституционный закон  принят по вопросу, не предусмотренному  Конституцией Российской Федерации;

    6) процедура голосования в палате  Федерального Собрания ставит  под сомнение результаты волеизъявления  палаты (прежде всего по количеству  голосов, установленному Конституцией  для принятия закона);

    7) текст присланного для подписания и обнародования закона не соответствует тексту, за который голосовали депутаты.

    Однако, как отмечает представитель Президента РФ в Государственной Думе, из этих семи пунктов наиболее показательными являются 6 и 7. Часть 2 статьи 107 Конституции России установила, что Президент России в течение четырнадцати дней подписывает и обнародует федеральный закон. Двухнедельный срок для подписания Президентом закона установлен Конституцией для ознакомления с его содержанием специалистов аппарата Президента.

    К числу исключительных полномочий Президента РФ, прежде всего, относится право законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ) Нормативное содержание этого права раскрывается в статье 84 Конституции РФ, где нормируется право главы государства вносить законопроекты в Государственную Думу. Наличие такого права не лишает Президента РФ возможности выступить с законодательным почином. Но в первом случае инициатива Президента порождает обязанность Государственной Думы рассмотреть внесенный им законопроект, причем Регламент Государственной Думы предусматривает, что внесенные Президентом законопроекты рассматриваются Государственной Думой в первоочередном порядке.

    По  поручениям Президента РФ или Руководителя Администрации Президента РФ главные управления Президента РФ, иные подразделения Администрации Президента РФ и федеральные органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов федеральных законов, которые предполагаются к внесению в Государственную Думу в качестве законодательной инициативы Президента РФ.

    Предусмотрен  особый порядок участия Президента РФ в процессе принятия закона о  поправке к Конституции РФ (главы 3-8). Согласно статье 134 Основного закона, он может вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ. В соответствии со статьей 136 Конституции РФ и статьей 2 Федерального закона от 4 марта 1998 г. “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации” поправки к главам 3-8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона.

    Таким образом, глава государства, участвуя в работе над законом о поправке, в срок не позднее 14 дней с момента  получения закона, подписывает его  и осуществляет официальное опубликование.

    Однако  обязательным условием для вступления в силу закона о поправке к Конституции РФ является его одобрение органами законодательной власти не менее, чем 2/3 субъектов Федерации.

    Принятая  поправка к Конституции РФ вносится Президентом РФ в текст Основного закона в месячный срок со дня вступления в силу закона о поправке.

    Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении  в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, с бюджетным посланием, но обращение  с этими посланиями не означает обязанности  Федерального Собрания беспрекословно согласиться с высказанными идеями. Кстати, такие послания в присутствии Президента не обсуждаются.

    Президент России обращается с посланиями к  Федеральному Собранию лично. Послание Президента не является обязательным для исполнения Федеральным Собранием актом, а носит рекомендательный характер, содержит законодательные инициативы Президента, а также его видение перспектив развития конституционного строя России, взаимоотношений России со странами СНГ и другими государствами мира. Так, 24 февраля 1994 г. Президент обратился с Посланием к Федеральному Собранию по вопросам укрепления Российского государства, основных направлениях внутренней и внешней политики. Это было первое после принятия Конституции России Послание Президента Федеральному Собранию.

    Темы  ежегодных посланий Президента РФ зависят  от политической ситуации в стране: в 1994 г. — «Об укреплении Российского государства»; в 1995 г. - «О действенности государственной власти в России»; в 1996 г. - «Россия, за которую мы в ответе»; в 1997г. - “Порядок во власти - порядок в стране»; в 1998г. - «Общими силами - к подъему России (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)»; в 1999 г. — «Россия на рубеже эпох» и так далее.

    Таким образом, ежегодные послания Президента России Федеральному Собранию — это программа сотрудничества всех ветвей власти, годовая программа-минимум по укреплению конституционного строя России, ее внутренней и внешней политики, программа законодательных инициатив Президента по укреплению правового государства. Послание, не являясь обязательным для Федерального Собрания, тем не менее, учитывается парламентом при принятии пакета законодательных актов. Первыми, в частности, были приняты законы о статусе депутатов Федерального Собрания, о Конституционном Суде России и ряд других. Послание оказывает большое влияние на общественное мнение в стране, о чем свидетельствует Послание Президента РФ Федеральному Собранию в марте 1999 г.

    Кроме того, ежегодное послание Президента России - особая разновидность официального политико-правового документа и относится к актам президента.