Правотворчество

     Референдум  может быть эффективной разновидностью правотворчества. Он позволяет прямо  и непосредственно, без промежуточных  инстанций и возможных искажений, выявить отношение граждан страны к тому или иному варианту правового  урегулирования вынесенного на референдум вопроса и сразу же принять  по нему окончательное решение. Однако референдум — весьма дорогостоящая  процедура, требующая больших организационно-технических  затрат. Проводиться ежемесячно или  ежеквартально он не может. К тому же ему присущи и недостатки, отмеченные в десятой лекции настоящего курса.

     Правотворчество государственных органов.

     Это основной вид правотворчества. Им занимаются практически все государственные  органы, каждый на своем уровне. Уровень  и объем полномочий государственного органа определяют соответственно и юридическую силу принимаемого им нормативно-правового акта.

     Государственное правотворчество представляет собой  формализованный процесс, состоящий  из ряда последовательно сменяющихся  стадий:

     Можно выделить так же следующие виды правотворчества:

     1) принятие нормативных правовых  актов уполномоченными органами государства;

     2) непосредственное правотворчество  народа путем всенародного волеизъявления  на референдуме;

     3) санкционирование государственными органами обычаев;

     4) создание судебного прецедента.

     Принятие  нормативных актов является наиболее распространенным видом правотворчества. Круг государственных органов, имеющих  право на такой вид деятельности, исчерпывающим образом закреплен  в законодательстве. В частности, это глава государства, представительные (законодательные) органы государственной  власти всех уровней, некоторые исполнительные органы государственной власти (правительство, министерства и т.д.).

     Референдум - это всенародное голосование  по вопросам, имеющим наиболее важное государственное значение. Принятые на референдуме решения обладают высшей юридической силой и не нуждаются в последующем утверждении  каким бы то ни было государственным  органом. Так, на референдуме в 1993 году была принята ныне действующая Конституция  Российской Федерации.

     Одним из способов правотворчества является санкционирование государством обычаев. Это могут быть нормы, признанные населением данной местности (местные  обычаи) или сложившиеся в практике деятельности некоторых организаций (например, обычаи морского порта). 
В ряде стран, принадлежащих к англо-саксонской правовой семье, правотворчеством могут заниматься судебные органы, создающие судебные прецеденты в процессе рассмотрения конкретного дела. В российской практике правотворчества судебные прецеденты не признаются. 
Процесс создания нормативного правового акта представляет собой совокупность последовательных стадий, каждая из которых регулируется соответствующими юридическими предписаниями. 
Принято выделять два основных этапа в процессе правотворчества, - этап подготовки нормативного правового акта и этап его принятия. Каждый из этапов в свою очередь делится на стадии.

     Первый  этап носит неофициальный характер, и деление его на стадии весьма условно.

     1. Обычно первый этап начинается  с принятия решения соответствующим  органом государства о подготовке  проекта нормативного правового  акта. Этот проект может подготавливаться  как в самом этом органе, так  и по его поручению другим  государственным органом, либо  учеными (специалистами) на основании контракта.

     2. В ходе работы над проектом  создаются рабочие группы, просчитываются  возможные социальные и иные  последствия его действия, анализируется  законодательство на предмет  согласования с ним содержания  проекта. Изучается аналогичное иностранное законодательство.

     3. Подготовленный проект направляется  на рецензирование к независимым  экспертам. Наиболее важные законопроекты  могут публиковаться в средствах массовой информации для изучения реакции на них общественного мнения. Эта стадия завершается доработкой текста проекта и принятием решения о внесении его в соответствующий правотворческий орган.

     Второй  этап - официальный, поскольку процедура  рассмотрения проекта нормативного правового акта в правотворческом  органе строго регламентирована законодательством  и в регламенте этого органа. 
Начинается второй этап со стадии реализации права законодательной инициативы. Оно принадлежит далеко не всем субъектам права. В законодательстве строго очерчен круг таких субъектов. Право законодательной инициативы не только в праве субъекта внести законопроект в правотворческий орган, но и обязанность последнего принять его к рассмотрению. Данная стадия заканчивается официальным включением проекта в повестку дня правотворческого органа.

     Вторая  стадия - обсуждение проекта в правотворческом  органе. Обычно оно проходит в трех чтениях. При первом чтении заслушивается  доклад о концепции проекта. На втором чтении обсуждаются поправки и замечания ( по каждой идет голосование). При третьем  чтении окончательно согласовываются  все изменения, предлагаемые в проект нормативного правового акта.

     Третья  стадия - голосование. При голосовании  применяется либо принцип простого большинства (50% голосов плюс один голос  от списочного состава правотворческого органа), либо квалифицированного большинства, т.е. заранее установленного особого  большинства (например, в российской Государственной Думе такое квалифицированное  большинство составляет 2/3 от общего числа депутатов).

     Далее следует так называемая внепарламентская стадия правотворческого процесса, когда  принятый нормативный правовой акт  направляется главе государства  для подписания и обнародования. Глава государства может отклонить  принятый акт (наложить вето). Отклоненный  акт можно вновь принять, но в  прежней редакции и только квалифицированным  большинством, и преодолеть вето. Тогда  глава государства обязан подписать  нормативный правовой акт и обнародовать его.

     Официальное опубликование - заключительная стадия процесса правотворчества. Она необходима, поскольку в большинстве стран  мира, в том числе в России, существует правило, что не опубликованные законы не имеют действия. Публикация нормативного правового акта осуществляется в специальных официальных изданиях. Одним из них в России является "Российская газета".

     Законодательная техника - это система правил и  приемов подготовки наиболее совершенных  по форме и структуре проектов нормативных правовых актов, обеспечивающих максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний  их содержанию, доступность, простоту и обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов. От неуклонного соблюдения правил законодательной техники  во многом зависит степень совершенства законодательства, доходчивость нормативных  правовых актов, высокий уровень  учета и систематизации законодательства.

     Основные  требования, предъявляемые к форме  готовящихся проектов нормативных правовых актов, следующие:

     1) логическая последовательность  изложения, связь между собой  нормативных предписаний, помещаемых  в правовом акте;

     2) отсутствие противоречий внутри  нормативного правового акта, а  также во всей системе законодательства в целом;

     3) максимальная краткость и компактность  изложения норм права при глубине  и всесторонности отражения их содержания;

     4) ясность, простота и доступность  языка нормативных правовых актов;

     5) точность и определенность формулировок  и терминов, употребляемых в законодательстве;

     6) сокращение до минимума количества  актов по одному и тому же  вопросу в интересах лучшей  обозримости нормативного материала,  облегчения пользования им, укрупнение правовых актов;

     7) четкое разграничение между нормативными  и ненормативными предписаниями,  постоянными и временными нормами.

     Необходимой предпосылкой высокой культуры правотворчества  является выявление и тщательное изучение всего предшествующего  законодательства по вопросам, составляющим содержание проектируемого акта. Новый  акт вливается в общую систему  права и оказывает на предшествующее законодательство существенное влияние. Одновременно должна быть официально определена судьба актов, которые по-иному  регулируют тот же вопрос, отменены устаревшие, утратившие свое значение акты.

     Самая удачная форма внесения изменений  в нормативные правовые акты - оформление новой редакции изменяемого предписания  и помещение его непосредственно  в текст акта вместо старой редакции. Дополнения также должны вноситься  в сам текст дополняемого акта. 
Нормативные правовые акты снабжаются официальными реквизитами, такими, как указание места издания, даты, наименования (вида) нормативного правового акта, его заголовка, подписей официальных лиц, а для ряда актов - и порядкового номера издания. Без таких реквизитов не может быть нормативного правового акта как официального документа.

     Крупные законодательные акты делятся на абзацы, пункты, статьи, главы и разделы. Некоторые из них снабжаются преамбулами, приложениями, переходными положениями, определениями употребляемых в них терминов.

     Точность  и лаконичность, строгость стиля - характерные черты языка нормативных  правовых актов. Для законодательного текста не свойственны эмоциональная  окрашенность, вольная литературная обработка, употребление эпитетов, гипербол и т.д. Очень важно единство употребления терминов в законодательстве. Один и тот же термин должен последовательно  применяться во всем тексте акта при  обозначении одного и того же понятия.

     Это правило необходимо соблюдать и  при внесении в нормативные правовые акты изменений и дополнений. Систематизация нормативно-правовых актов - деятельность, направленная на упорядочение всего массива нормативно-правовых актов, с целью преодоления противоречий между ними и сделать их более доступными для потребителя. Систематизация нормативно-правовых актов начинает осуществляться еще на стадии их опубликования в официальных газетах, журналах или вестниках. В этих изданиях они располагаются по определенной системе (в зависимости от их юридической силы, от органа их принявшего, их юридической природы - нормативные - ненормативные и т.д.), каждому акту присваивается свой номер.

     Помимо  указанной выше первичной формы, существует два основных вида систематизации: инкорпорация и кодификация.  
Инкорпорация - эта такая деятельность по систематизации, когда нормативные правовые акты обобщаются в различные сборники. Критерии, по которым в них подбирается материал, могут быть различными: предмет регулирования (труд, семья, молодежь), хронология, когда акты располагаются соответственно времени их принятия и т.п. 
Особенность инкорпорации как формы систематизации в том, что при создании инкорпорированных сборников, нормативные правовые акты могут подвергаться только поверхностной обработке, содержание их изменяться не может. Вместе с тем, допускается публикация в извлечениях, или если в текст нормативного правового акта внесена поправка отдельным актом, то в публикуемый текст можно включить эту поправку, указав в ссылке на ее официальный источник.

     Инкорпорация  может быть официальной и неофициальной. Неофициальной инкорпорацией могут  заниматься любые субъекты, результат  этой деятельности не является обязательной для потребителя, т.е. на эти сборники нельзя ссылаться как на официальные  источники (например, каждый студент-юрист  в процессе подготовки к занятиям пользуется хрестоматиями по истории  государства и права, по истории  политических и правовых учений, по праву отдельных государств). В  некоторых случаях инкорпорация может носить официальный характер, например, принятие законодательным  органом Свода законов, или официозный - инкорпорация проведена неправотворческим  государственным органом (например, Министерством юстиции РФ).

     Разновидностью  инкорпорации является консолидация. В этом случае происходит объединение  множества нормативных правовых актов, связанных общим предметом  регулирования, в единый укрупненный  акт. Этот вид систематизации является, как правило, этапом в переходе от инкорпорации к кодификации.