Что
касается конкретной характеристики административно-правовых
отношений, то в этом вопросе нет
единого мнения.
В
юридической литературе фигурируют
две основные концепции административно-правовых
отношений.
Исходные
положения первой из них состоят
в том, что названные отношения:
1)
возникают в процессе государственного
управления;
2)
имеют в качестве обязательного
субъекта орган государственного
управления;
3)
являются отношениями власти
– подчинения и характеризуются
юридическим неравенством их
сторон.
Эта
концепция была внедрена тогда еще
в советскую административно-правовую
литературу в двадцатых годах
В. И. Кобалевским, который исходил из традиционного
для буржуазной науки деления права на
публичное и частное. Он писал: «В частном
праве обе стороны юридического отношения
между собой юридически равны... Совершенно
иначе обстоит вопрос в праве публичном...
С одной стороны, всегда выступают органы
публичного управления, с другой – граждане...
Возлагая на активного субъекта осуществление
функций государственного управления,
закон, естественно, отдает явное предпочтение
этому субъекту перед отдельными гражданами,
действующими в их личных интересах...
Наиболее ярким отличием правового положения
активного субъекта, по сравнению с положением
гражданина, является, несомненно, присущий
ему, хотя и далеко не во всех случаях,
характер публичного властвования... Правовыми
формами, в которых выражается эта черта
юридического положения активного субъекта,
служат односторонний характер исходящих
от него приказов и распоряжений, административное
принуждение и особая правовая защита
исходящих от него требований». Эта характеристика
с некоторыми изменениями была воспринята
и позднее развита в работах многих административистов
и цивилистов.
Разделяя
в основном ту же точку зрения, Ю.
М. Козлов пишет: «Советское административное
право регулирует те общественные отношения,
которые складываются в процессе
управления или осуществления управленческой
деятельности. Специфической особенностью
отношений, регулируемых административным
правом, является юридическое неравенство
сторон: один из участников такого отношения
подчинен другому... Административно-правовому
регулированию свойствен метод
властных предписаний, метод властвования.
Соответственно отношения управленческого
характера есть отношения власти
и подчинения... Для административно-правовых
отношений характерен обязательный
субъект. Они не могут возникнуть
без участия органа управления или
другого субъекта, наделенного юридически
властными полномочиями».
В
пятидесятых годах в результате
критического анализа этой концепции
возникла вторая концепция советских
административно-правовых отношений.
В отличие от первой ее основные
положения заключаются в том,
что административно-правовые отношения:
1)
возникают в сфере государственного
управления;
2)
могут иметь место между всеми
субъектами административного права
в любом их сочетании;
3)
делятся по соотношению прав
и обязанностей участников на
две группы: отношения, в которых
одна сторона подчинена другой
(отношения власти и подчинения),
и отношения, в которых стороны
не подчинены друг другу (отношения
равноправия).
Рассмотрим
названные концепции.
На
первый взгляд расхождение по первому
пункту не идет дальше терминологии. Не
случайно термины «в процессе» и
«в сфере» некоторыми авторами употребляются
как синонимы. В действительности
это не так. В данном случае применения
термина «процесс» имеется в
виду деятельность органов государственного
управления, а это означает, что
административно-правовые отношения
не могут возникнуть вне этого
процесса, без участия органа государственного
управления. Термин «сфера» имеет
более широкий смысл, означающий,
что административно-правовые отношения
возникают не только в процессе деятельности
органов государственного управления,
а во всей области их административной
правосубъктности.
В
критикуемых Л.К. Юрченко положениях
вовсе не доказывается, что заинтересованность
гражданина в назначении ему пенсии
или пособия, в зачислении в высшее
учебное заведение и т.д. свидетельствует
о наделении его правомочиями на участие
в принятии решений по этим вопросам. В
них доказывается иное, а именно – что
наряду с вертикальными административно-правовыми
отношениями между гражданами и органами
государственного управления могут быть
отношения горизонтальные, в которых одна
сторона не подчиняется другой, что праву
гражданина, например, на назначение пенсии
или пособия, на обжалование незаконного
акта и т. д. соответствует обязанность
органа управления удовлетворить законное
притязание гражданина. Гражданин односторонне
порождает и имеет право в любой стадии
прекратить такое отношение, чего не имеет
права сделать ни один орган управления.
Виды
административных правоотношений
Емкая
характеристика административно-правовых
отношений как властеотношений,
акцентируя внимание на их сущностной
природе, не исключает возможности их
видовой классификации по различным критериям.
Присущий
им элемент юридической властности
выражается по-разному. Управленческая
практика свидетельствует о том,
что отдельные виды административно-правовых
отношений не всегда и не во всем
прямо и непосредственно выражают
присущую государственно-управленческой
деятельности властность, что такого
рода правоотношения могут иногда строиться
и на началах равенства их участников.
Наконец, известное, хотя и далеко не
всестороннее развитие получают административно-правовые
отношения договорного типа. Следовательно,
при относительной однородности своих
основных или наиболее показательных
проявлений, они могут включать в свой
состав различные варианты социальных
связей, опосредствованных административно-правовыми
нормами. В связи с этим необходимо учитывать
также и то, что не все управленческие
отношения оформляются административным
правом.
Иногда
выделяют субординационные и координационные административно-правовые
отношения. Суть первых ясна: они построены
на авторитарности (властности) юридических
волеизъявлений субъекта управления.
Координационными связями называют те,
в которых эта авторитарность, якобы, отсутствует.
При этом делается отсылка к отношениям,
например, между несоподчиненными исполнительными
органами. Такое решение было бы приемлемым,
если бы содержание координации (т.е. согласования)
трактовалось однозначно. Но для этого
достаточных оснований не имеется. Координация
входит в перечень основных проявлений
государственно-управленческой деятельности,
т.е. фактически совпадает с ее юридически-властными
проявлениями. Так, Правительство Российской
Федерации координирует деятельность
администрации краев, областей, автономий,
городов федерального значения, направляет
(т.е. координирует) работу республиканских
правительств. Координационные полномочия
подобного рода реализуются в форме правительственных
актов, т.е. его юридически-властных волеизъявлений.
Еще один пример: Минприроды Российской
Федерации координирует деятельность
министерств и ведомств по вопросам охраны
окружающей природной среды, причем принимаемые
этим органом решения обязательны для
иных исполнительных органов Российской
Федерации. Все это свидетельствует о
том, что координация имеет юридически-властный
характер как во взаимоотношениях между
вышестоящими и нижестоящими субъектами
исполнительной власти, так и между несоподчиненными
исполнительными органами. Значит, по
своей сути координация также может быть
субординационной. Поэтому классификация
административно-правовых отношений по
признаку основных и неосновных, деление
их на субординационные и координационные
в достаточной степени условны. Так же надо
учитывать, что в ряде случаев координация,
действительно, не только не связана с
соподчиненностью, но и лишена юридически-властного
характера. Например, это имеет место в
отношениях между субъектом исполнительной
власти и общественными объединениями;
в подобных отношениях вместо координации
властного типа осуществляется деловое
взаимодействие (сотрудничество).
Наиболее
значительный интерес представляет
классификация административно-правовых
отношений по юридическому
характеру взаимодействия их участников. В
соответствии с этим критерием, поглощающим
в определенной мере ранее рассмотренные,
выделяютсявертикальные
и горизонтальные правоотношения.
Вертикальные административно-правовые
отношения в наибольшей степени выражают
суть административно-правового регулирования
и типичных для государственно-управленческой
деятельности субординационных связей
между субъектом и объектом управления.
Это и есть то, что обычно называют властеотношениями.
Возникают они между соподчиненными сторонами,
что свидетельствует об отсутствии в них,
в отличие от гражданско-правовых отношений,
равенства сторон. Однако соподчиненность
нельзя трактовать в буквальном смысле.
Фактически вертикальность означает,
что у одной стороны есть юридически-властные
полномочия, которых либо нет у другой
стороны (например, у гражданина), либо
их объем меньше (например, у ниже стоящего
органа управления). Властной стороной
при этом выступает соответствующий субъект
исполнительной власти (исполнительный
орган, орган государственного управления).
Столь же очевидно, что именно в вертикальных
отношениях реализуется непосредственное
управляющее воздействие субъекта управления
на тот ли иной объект, который далеко
не во всех случаях ему организационно
подчинен.
Таким
образом, общие черты неоднозначных, вертикальных
административно-правовых отношений –
это осуществление в их рамках прямого
управляющего воздействия и приоритет
юридически выраженной воли одной стороны.
Горизонтальными административно-правовыми отношениями признаются
те, в рамках которых стороны фактически
и юридически равноправны. В них, соответственно,
отсутствуют юридически-властные веления
одной стороны, обязательные для другой.
Конечно, такого рода правоотношения не
столь распространены в сфере государственного
управления, как вертикальные. И это понятно,
ибо они как бы выпадают из общего русла
административно-правового регулирования.
Тем не менее, возможность их возникновения
существует.
Сам
факт признания равенства сторон
в административно-правовых отношениях,
казалось бы, находится в прямом
противоречии как с сущностью
административно-правового регулирования,
так и с принципиальными особенностями
административно-правовых отношений.
Поэтому сама возможность их возникновения
в сфере государственного управления
нередко была под сомнением. Однако
при условии правильного понимания
сути управленческой горизонтальности
противоречия и сомнения могут быть
сняты. Для этого необходимо, учитывать
следующие определяющие обстоятельства.
Во-первых,
действительное, а не формальное юридическое
равенство участников административно-правовых
отношений, т.е. качество, традиционно
связываемое с гражданско-правовыми отношениями,
реально при наличии одинакового правового
уровня сторон и, соответственно, отсутствии
выраженной в любой форме их соподчиненности.
Во-вторых, обязательное одновременное
наличие в конкретных управленческих
связях этих двух признаков, ибо отсутствие
соподчиненности не всегда тождественно
юридическому равенству сторон. В-третьих,
столь же обязательно отсутствие юридически-властного
волеизъявления одной стороны, адресованного
другой.
Вычленить
горизонтальные отношения из общей
массы управленческих связей довольно
сложно, так как они, не являясь
типичными для сферы государственного
управления, выражаются не столь отчетливо,
как вертикальные. Тем не менее, управленческая
практика дает определенные основания
для отнесения к их числу следующих
административно-правовых отношений:
а)
отношения, предшествующие непосредственному
управляющему воздействию. Они служат
предпосылкой вертикальных отношений,
т.е. предназначены для создания условий,
необходимых для принятия одностороннего
юридически-властного решения. Это – связи,
возникающие между находящимися на одинаковом
правовом уровне исполнительными органами
(должностными лицами), в которые они вступают
по поводу, например, подготовки принятия
совместных нормативных актов управления
(например, между двумя министерствами);
отношения по согласованию совместных
управленческих действий; отношения в
связи с проведением совместных заседаний
(например, коллегий двух министерств);
отношения по формированию межведомственных
консультативных, совещательных или координационных
советов; отношения между органами исполнительной
власти и, например, профсоюзными органами
по поводу удовлетворения законных интересов
последних (на предмет заключения или
изменения тарифных соглашений) и т.п.;
б)
отношения, возникающие после осуществления
непосредственного управляющего воздействия
с целью создания условий для эффективной
реализации принятого в одностороннем
порядке юридически-властного решения.
Это, например, отношения, в ходе и результате
которых вырабатываются совместные меры
по исполнению нормативных актов (формирование
межведомственных комиссий, проведение
совместных ревизий и т.п.).
Две
названные группы отношений относятся
к числу административно-процедурных;