В перечне неизменных глав Конституции  РФ 1993 г. стоит особо выделить первые две главы, закрепляющие основы конституционного строя и права и свободы  человека и гражданина, поскольку девятая глава носит процедурный характер, соответственно ее повышенная стабильность - гарантия незыблемости всей Конституции РФ. Один из разработчиков проекта Конституции А.А. Собчак считал главы 1 и 2 важнейшими в ее тексте: "И это как раз составляет ее суть, ее идеи, ее принципы, ее ядро. А все остальные положения... уже детали"

     Однако  указанная жесткость Основного  Закона вовсе не освобождает его  от реформирования, вызванного необходимостью приведения в соответствие конституционных  положений с изменяющимися условиями общественно-политического бытия. В литературе отмечаются наряду со способами, определенными в главе 9, следующие пути изменения Конституции РФ: деятельность Конституционного Суда РФ, практика реализации конституционных норм, текущее законотворчество и др.

     Избирательные права граждан Российской Федерации  закреплены в ст. 32 Конституции РФ, при этом необходимо учитывать и  другие положения Основного Закона, посвященные народовластию, формам его осуществления, выборам органов  государственной власти и др. Однако для целей нашего исследования ограничимся положениями ст. 32.

     Часть 2 ст. 32 гарантирует гражданам нашего государства право избирать и  быть избранными в органы государственной  власти и органы местного самоуправления, участвовать в референдуме. В ч. 3 содержится запрет на участие в выборах и референдумах граждан, признанных судом недееспособными, а также находящихся в местах лишения свободы по приговору суда. Думается, данный запрет исчерпывающим образом устанавливает пределы избирательных прав граждан, и Конституция РФ исходит из недопустимости его расширительного толкования в законодательстве и правоприменительной практике. Считаем, что норма ч. 3 ст. 32 не только закрепляет ограничение избирательных прав соответствующих категорий граждан, но и запрещает вводить дополнительные основания для подобных изъятий на законодательном уровне. В противном случае формулировку ч. 3 ст. 32 следовало бы дополнить по аналогии с ч. 2 ст. 51: "Федеральным законом могут устанавливаться иные ограничения права граждан избирать, быть избранными".

     Федеральное избирательное законодательство достаточно долго следовало названным конституционным  критериям. Так, обнародованный через  год после принятия Конституции  Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. N 56-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" воспроизвел названные конституционные ограничения (ст. 4), допустив, правда, в противоречие с Конституцией возможность устанавливать на уровне субъектов Российской Федерации ценз оседлости. Очередной Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" повторил в п. 3 ст. 4 конституционную норму ч. 3 ст. 32 и установил в п. 5 ст. 4 запрет на ограничения пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории Российской Федерации. Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 55-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" , внеся множество изменений в вышеназванный акт, обязал кандидатов указывать сведения о наличии неснятой или непогашенной судимости, гражданстве иностранного государства. Однако здесь имело место лишь информирование избирателей, оставляя последним право подать свой голос за кандидата, обладающего приведенными характеристиками, выбрать более достойного претендента или проголосовать против всех. [20, с. 54].

     Таким образом, первые избирательные законы, закрепившие основные гарантии избирательных  прав и получившие в связи с  этим название "модельные", в целом  исходили из незыблемости положений  ст. 32 Конституции РФ. Законодатель считал невозможным дополнять конституционные установления, а имевшие место в первом из них противоречия Конституции РФ объяснялись лишь поиском путем проб и ошибок оптимальной модели избирательной системы в условиях федеративной формы государственного устройства.

     Отступление от условий ст. 32 Конституции находим уже в первой редакции действующего Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" , установившего в п. 7 ст. 4 запрет на регистрацию в качестве кандидата лиц, в отношении которых вступило в силу соответствующее решение суда. Думается, что данный запрет допустим, об этом свидетельствует и зарубежная практика. Так, по свидетельству А. Мезеи, Конституция Венгерской Республики не предоставляет избирательных прав "лицам, находящимся под опекой или попечительством, лицам, в отношении которых было вынесено окончательное судебное решение, запрещающее им заниматься государственной деятельностью, либо лицам, лишенным свободы по окончательному приговору суда или помещенным на лечение в психиатрические лечебные учреждения на основании окончательного судебного решения, вынесенного в ходе уголовного судопроизводства" . Однако не может не вызывать возражений форма такого закрепления - федеральный закон дополняет Конституцию РФ (или ей противоречит?).

     Дальнейшая  законодательная корректировка  ст. 4 названного Закона (или ст. 32 Конституции  РФ?) связана с принятием и вступлением  в силу Федерального закона от 25 июля 2006 г. N 128-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к замещению государственных и муниципальных должностей" который ограничил пассивное избирательное право лиц с двойным гражданством, а также граждан, постоянно проживающих за рубежом. Не являясь сторонником этого ограничения, отмечу, что оно не противоречит Конституции РФ (ч. 2 ст. 62).

     Современный облик ст. 4 получила в связи с  Федеральными законами от 5 декабря 2006 г. N 225-ФЗ "О внесении изменений  в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации" и от 24 июля 2007 г. N 211-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия экстремизму" , установившими, на наш взгляд, в противоречие со ст. 32 Конституции ограничения пассивного избирательного права по целому ряду оснований, направленных на "противодействие экстремизму". Так, в соответствии с п. 3.2 ст. 4 "не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации:

     а) осужденные к лишению свободы  за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;

     б) осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных  Уголовным кодексом Российской Федерации, и имеющие на день голосования  на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;

     в) подвергнутые административному наказанию  за совершение административных правонарушений, предусмотренных статьями 20.3 и 20.29 Кодекса  Российской Федерации об административных правонарушениях, если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию;

     г) в отношении которых вступившим в силу решением суда установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных  пунктом 1 статьи 56 настоящего Федерального закона, либо совершения действий, предусмотренных подпунктом "ж" пункта 7 и подпунктом "ж" пункта 8 статьи 76 настоящего Федерального закона, если указанные нарушения либо действия совершены до дня голосования на выборах в течение установленного законом срока полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, в которые назначены выборы, либо должностного лица, для избрания которого назначены выборы".

     Таким образом, пассивного избирательного права  были лишены граждане, имеющие неснятую и непогашенную судимость за совершение отдельных преступлений; граждане, подвергнутые административным наказаниям; граждане, нарушившие отдельные положения избирательного законодательства.

       Таким образом, 15-летняя практика реализации Конституции РФ 1993 г. показала, что незыблемость ее фундаментальных положений не более чем миф. Используя дефекты Основного Закона, законодатель активно меняет Конституцию РФ посредством принятия даже не федеральных конституционных, а обычных федеральных законов. Современную ситуацию блестяще иллюстрирует фраза А. Бланкенагеля: "В Российской Федерации соотношение Конституции и закона очень часто поставлено с ног на голову. Не законы должны быть конституционными, а Конституция конкретизируется законодателем по его свободному усмотрению: фактически господствует принцип "законности Конституции"!"

2.2.2.Проблемы судебного контроля при пересмотре конституции

     Могут ли законы о поправках к Конституции  Российской Федерации быть объектом судебного контроля? Отметим, что зарубежному законодательству известны примеры, когда судебный орган конституционной юрисдикции официально наделялся полномочием по осуществлению контроля в отношении законов о конституционных поправках. Можно привести пример и из законодательства субъекта Российской Федерации. В соответствии с п. "а" ч. 2 ст. 119 Конституции Республики Тыва Конституционный Суд этого субъекта Федерации наделен полномочием по рассмотрению дел о соответствии Конституции Республики конституционных законов Республики Тыва. При этом согласно ст. 142 Конституции Республики поправки в ее главы II - XV принимаются именно в форме конституционных законов Республики Тыва. Таким образом, гипотетически можно допустить осуществление судебного контроля и в отношении конституционных поправок. [20,с. 53]

     В соответствии с ч. 2 ст. 16 Конституции  Российской Федерации никакие иные ее положения не могут противоречить  основам конституционного строя, закрепленным в ее главе 1 (аналогичное положение  содержится в ч. 2 ст. 17 Конституции  Республики Тыва). Данная норма адресована прежде всего законодателю, который наделен правом принятия законов о поправках к Конституции. Как отмечает Л.В. Лазарев, это конституционное положение означает, что "Парламент ограничен Конституцией, не может произвольно ее пересматривать, а орган конституционной юрисдикции является правовым защитником Конституции и от Парламента". Таким образом, не исключено возникновение споров о соответствии законов о конституционных поправках принципам, содержащимся в главе 1 Конституции Российской Федерации. Разрешение этих споров предполагает системное толкование конституционных норм в их логическом единстве, с учетом приоритетного юридического значения основ конституционного строя, которое проявляется в их высшей императивности. Действующее федеральное законодательство специально не устанавливает порядок разрешения этого вида споров, а также государственные органы, которые были бы наделены соответствующим полномочием.

     Исходя  из этого, по мнению Л.В. Лазарева, необходимо в законодательном порядке предусмотреть, что Конституционный Суд разрешает дела о конституционности законов о поправках к Конституции Российской Федерации после их принятия, но до передачи на одобрение органам законодательной власти субъектов Федерации

     Это мнение вызывает ряд серьезных возражений. Во-первых, следует отметить, что закон о поправке к Конституции Российской Федерации до передачи его на одобрение субъектам Федерации еще не является принятым актом. Однако Конституционный Суд не осуществляет в соответствии с действующим законодательством предварительный конституционный контроль.

     Во-вторых, нормы закона о поправке к Конституции  Российской Федерации после его  одобрения необходимым числом субъектов  Федерации становятся составной  частью самой Конституции Российской Федерации и по этой причине не могут являться объектом последующего конституционного контроля. В Определении Конституционного Суда от 10 апреля 1997 г. N 57-О сформулирована очень важная правовая позиция, относящаяся к рассматриваемой проблеме: компетенция Конституционного Суда не распространяется на проверку конституционных положений, и они не могут быть признаны недействительными . Такая проверка противоречила бы правовой природе судебного конституционного контроля.

     Что же касается реализации положений ч. 1 ст. 16 Конституции Российской Федерации и устранения возможных противоречий между основами конституционного строя и иными конституционными положениями, в том числе содержащимися в законах о поправках к Конституции Российской Федерации, то наилучшей правовой формой разрешения этого вида споров является системное толкование Конституции Российской Федерации, учитывающее существующую иерархию конституционных норм.

     Все вышесказанное относилось к проблеме судебной проверки законов о поправках  к Конституции Российской Федерации по содержанию норм. Проверка их по форме и с точки зрения соблюдения установленного порядка принятия, опубликования и введения в действие вполне допустима. Тем более что процедура принятия таких законов носит сложный, многоэтапный характер: предполагает обязательное участие не только Государственной Думы и Совета Федерации, но и законодательных органов субъектов Федерации, необходимость соблюдения специальных требований (одобрение законопроектов квалифицированным большинством голосов депутатов (членов) каждой из палат Федерального Собрания). Представляется, что полномочием по осуществлению контроля в отношении порядка принятия, опубликования и введения в действие законов о поправках к Конституции может быть наделен Конституционный Суд.

     Отметим, что Федеральный закон от 4 марта 1998 г. "О порядке принятия и  вступления в силу поправок к Конституции  Российской Федерации" (ч. 4, 5 ст. 11) предусматривает  специальное полномочие Верховного Суда Российской Федерации по осуществлению  контроля за результатами рассмотрения законодательными органами субъектов Федерации законов о поправках к Конституции Российской Федерации. В соответствии с данными законоположениями Президент Российской Федерации, законодательный орган субъекта Федерации в течение семи дней со дня принятия постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения субъектами Российской Федерации закона о поправке к Конституции Российской Федерации вправе обжаловать указанное постановление в Верховный Суд Российской Федерации, который разрешает такие споры в соответствии с гражданским процессуальным законодательством. [24, С. 407].