Особенности конституционно-правовых норм

Так В.А. Виноградов считает, что «отсутствие санкций во многих конституционно-правовых нормах снижает  эффективность их действия и не всегда может быть компенсировано санкциями  других отраслей без опасения, что  эти нормы останутся без действенной  защиты. Только конституционно-правовые санкции как отражающие особенности  защищаемых общественных отношений  могут свести на нет все выгоды от нарушения норм конституционного права. В ряде случаев в силу самих  конституционно-правовых норм применение санкций других отраслей становится невозможным. Так, депутаты, главы государств получают определенный иммунитет, который  дает им дополнительные, по сравнению  с имеющимися у других граждан, гарантии от привлечения к традиционным видам юридической ответственности.» Виноградов В.А.   Конституционно-правовые санкции // Законодательство. 2001. № 12. С. 9. Однако указывает, что это следует считать скорее несовершенством законодательной политики и техники, чем непреодолимой закономерностью и уникальностью метода конституционно-правового регулирования.

Второй подход к определению  структуры нормы конституционного права (он представляется более убедительным) заключается в том, что нельзя смешивать понятия «норма права» и «статья закона (конституции)». «Норма права» - это собирательное  понятие; составляющие ее структуру  компоненты следует искать не в одной  статье закона (конституции), а в  нескольких либо даже в разных нормативных  актах. Так, П.Е. Недбайло в свое время писал: «Действительно, ряд статей конституции и других законов не содержит указаний на условия их применения или на последствия их нарушения. В таких случаях гипотезу или санкцию нужно отыскивать в других статьях или в других актах или устанавливать чисто логическим путем» Овсепян Ж.И. Конституционно-правовые нормы и институты // Северо-Кавказский юридический вестник. 2002. № 4. С. 7..

И А.А. Безуглов и С.А. Солдатов считают, что «норма конституционного права, а точнее ее струк-турные элементы могут быть закреплены в разных статьях нормативного акта. Если гипотеза правовой нормы может конструироваться, вычленяться в резуль-тате мыслительного процесса, то санкция должна непременно присутствовать в норме конституционного права и быть закрепленной, выраженной в норматив-ном акте. Санкция может быть закреплена в другой статье или этого или даже другого нормативного акта, но обязательно являющегося источником консти-туционного права». Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. Том I. М., 2002. С. 26.

Отсутствие гипотезы ставит само правило поведения, диспозицию в неопределенное состояние, ибо  не ясно, когда, при каких условиях правовая норма будет применяться. Отсутствие же санкции лишает правило  поведения обязательности, воз-можности его обеспечения силой государственного принуждения. Очень красноречиво об этом сказал М.И. Байтин: «Без гипотезы норма бессмысленна, без диспозиции немыслима, без санкции бессильна». Теория государства и права. / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М. 1999. С. 317.

Позиция многих ученых не допускает  нали-чие норм права, в которых, отсутствует какой-либо из ее элементов. Речь идет о невозможности отождествления нормы права и статьи норма-тивного акта. Статья нормативного акта может и не содержать какого-либо элемента структуры, но правовая норма - содержит его обязательно.

Если бы статьи Конституции  содержали отсылку к конкретному  федераль-ному закону или иному нормативно-правовому акту, принимаемому в их разви-тие, то это бы позволило «достроить» структуру конституционно-правовой нормы до полного состава, а также исключило бы возможность появления коллизий между Конституцией и текущим законодательством, обеспечило бы реальность и ис-полнимость конституционно-правовых норм.

Конституция является неотъемлемой частью правовой системы, отечественного законодательства. «Она должна быть не торжественной декларацией, а работающим политико-юридическим документом, позитивное воздействие которого на общество и  государство и положение в  нем личности тем богаче, чем полнее Конституция претворяется в жизнь. Однако практика ее реализации носила чрезвычайно ограниченный характер, и эту тенденцию нельзя считать  преодоленной» Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М.: Юрист, 2001. С. 18.. Поэтому принципиальным направлением правовой политики является применение Конституции Российской Федерации в качества акта прямого действия.

Возможность Конституции  непосредственно регулировать общественные отношения закреплена в статье 15 Конституции «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации». Этот тезис свидетельствует о принципиально новом характере Конституции 1993 г., нуждается в дополнительном рассмотрении с использованием не только анализа статьи 15, но и оценки особенностей механизма правового регулирования в РФ и фактической способности Конституции выполнять роль источника действующего права.

В литературе имеются различные  точки зрения по вопросу о прямом действии конституционных норм, имеется  различная аргументация в пользу каждой из таких точек зрения. В  общем виде мнения можно разделить  на две группы: первые утверждают, что  все конституционные нормы обладают прямым действием, другие, что лишь некоторые из конституционных норм обладают таким свойством.

В качестве примеров аргументации в пользу того мнения, что не все  конституционные нормы являются нормами прямого действия, можно  привести следующее:

По мнению Ю. Гревцова, основной признак прямого действия конституционной нормы - ее реальное и прямое применение общими судами. «Если же общие суды не могут признать или защитить субъективное право, закрепленное в конституционной норме, опираясь только на текст этой нормы, следовательно, рассматривать такую конституционную норму как имеющую прямое действие достаточных оснований нет» Гревцов Ю.И. Прямое действие Конституции? // Журнал российского права. 1998. № 6. С. 15..

Также в юридической науке  получило распространение мнение, что  нормативность присуща лишь «основным» разделам Конституции, и многие ее положения  служат основой для текущего законодательства, но не являются нормами прямого действия. В связи с этим делается вывод  о бездействующем характере по крайней мере некоторых положений Конституции. (См. гл.1) Уязвимость этой позиции заключается и в том, что ее сторонники подходят к оценке конституционных норм с критериями, выработанными за пределами науки конституционного права и применительно к нормам иных отраслей законодательства. Между тем особенности самой Конституции обусловливают особенности ее нормативного характера.

Ссылаясь на разъяснения  Верховного Суда РФ, данные постановлением от 31 октября 1995 г. М.В. Баглай указывает, что в некоторых случаях «для применения конституционной нормы требуется принятие закона - обычного или конституционного» Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации Учебник для юридических вузов и факультетов Издательская группа НОРМА-ИНФРА * М Москва 1998. С. 27..

Однако иной позиции придерживается большинство авторов. Так заслуживает  серьезного внимания позиция Т.М. Пряхиной, которая считает, что «процесс реализации Основного закона отличается определенным своеобразием и имеет многоуровневый характер. На первом уровне реализация происходит в рамках конституционных  отношений, затрагивающих такие  глобальные проблемы, как организация  власти, взаимоотношения гражданина и государства, определение государственного устройства. Второй уровень реализации затрагивает практически все  правоотношения. На первом уровне органы государства либо непосредственно  применяют нормы Конституции, либо на основе конституционных норм принимаются  федеральные законы. На втором уровне конституционные нормы, как правило, действуют совместно с отраслевым законодательством» Пряхина Т.М. Понятие  конституционности и реализация Основного закона // Реализация Конституции  России. 1994. С. 10..

О.Е. Кутафин также приходит к следующему выводу: «…любая конституционная норма независимо от занимаемого в системе Основного Закона места и выполняемых функций, а также преследуемых целей является правовой нормой прямого действия» Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М.: Юрист, 2001. С. 23. и говорит о необходимости разграничения непосредственного и опосредованного действия Конституции Российской Федерации. «В основе такого разграничения - различные уровни регулирования конституционных правоотношений, субъектами которых выступают государства, государственные и общественные органы и организации, органы местного самоуправления, должностные лица или граждане и т.д. И если на более высоком уровне конституционного регулирования достаточно, как правило, конституционных норм, то на другом уровне - в конституционных правоотношениях с участием граждан - часто необходима большая степень формальной определенности при установлении их прав и обязанностей, что обеспечивается посредством норм административного, гражданского, трудового, уголовного и других отраслей права. В последнем случае конституционные нормы, конкретизируясь в нормах соответствующих отраслей права, действуют опосредованно». Там же.

Согласно В.Л. Толстых  «Конституция является прямым источником нормативного регулирования отношений, складывающихся в сфере регулирования  конституционного права, и выполняет  в данном случае роль отраслевого  кодифицированного акта» Толстых  В.Л. Прямое действие конституции // Конституционное  и муниципальное право. № 4, 2002. С. 27.. Однако, будучи основным регулятором  отношений в сфере действия конституционного права, Конституция несколько иначе  регулирует отношения, входящие в предмет  регулирования иных отраслей права: гражданского, уголовного, процессуального  и пр.

Что касается конституционно-правового  регулирования отношений, складывающихся в сфере действия гражданского, трудового, уголовного права и других отраслей права, то здесь конституционные  нормы сталкиваются с уже существующим нормативным массивом. Данный нормативный  массив является разработанным и  специализированным, имеющим свою внутреннюю систему и внутреннюю логику. Следует  иметь в виду, что многие кодифицированные источники отечественного права  были разработаны и приняты до принятия Конституции и факт ее принятия не повлиял существенно на механизм их действия. «Функции Конституции  как непосредственного регулятора общественных отношений в соответствующей  сфере так или иначе носят субсидиарный характер.» Там же.

Однако необходимо иметь  ввиду, что специализация норм является очень важным условием эффективности правового регулирования, поэтому, несмотря на тот факт, что Конституция является актом, обладающим высшей юридической силой, поле ее действия в рамках отраслевого регулирования является суженным. В силу неспециализированного характера конституционных норм отраслевое применение должно осуществляться главным образом на основе отраслевых норм права. Юридическая сила и авторитет отраслевых норм являются достаточными для выполнения регулятивной функции, поэтому в обычных условиях правоприменитель не использует конституционно-правовые нормы для вынесения решения.

Представляется, что Конституция  может осуществлять регулятивное воздействие  на отношения, складывающиеся в рамках иных отраслей права, только в особых случаях, когда отраслевое регулирование  является неполным или несовершенным. В.Л. Толстых выделяет следующие  основные ситуации применения Конституции  при осуществлении отраслевого  регулирования Там же.:

1. Восполнение пробелов  в праве. В случае если отраслевые  источники права не содержат  норм, направленных на регулирование  определенных отношений, пробел  будет восполняться Конституцией. Причем в данном случае скорее  можно говорить об аналогии  права, а не об аналогии закона. Восполнение пробелов на основе  конституционно-правовых норм может  проявляться при регулировании  качественно новых общественных  отношений: мобильных и динамичных, являющихся предметом регулирования  новых нормативных актов

2. Правовая субституция  (экономизация правового регулирования). В ряде случаев та или иная ценность, будучи четко отражена в лаконичных конституционных формулировках, при ее выражении в рамках иной отрасли права отражается в нескольких нормах. Экономизирующая роль Конституции заключается в том, что при вынесении конкретного правоприменительного решения сложное и многоступенчатое применение отраслевых норм может заменяться применением одной нормы Конституции. Таким образом повышается эффективность правового регулирования и снижаются интеллектуальные затраты, связанные с процессом правовой квалификации.

3. Патерналистское регулирование  близко к предыдущей форме.  Речь идет о ситуациях, когда  авторитет отраслевого регулирования  усиливается ссылкой на конституционно-правовые  нормы. В этом случае применению  подлежат норма Конституции + норма акта «Х», конкретизирующая  положения конституционной нормы.  В дальнейшем, при обжаловании, например, судебного решения, действие нормы акта «Х» не может быть устранено действием нормы акта «Y», который выше по юридической силе, чем акт «Х», но, конечно, обладает меньшей юридической силой, чем Конституция.

4. Конституционное толкование  отраслевой нормы. В случае  если отраслевая норма является  нечеткой и возможно несколько  вариантов ее применения, правоприменитель может обратиться к Конституции для того, чтобы найти правильный вариант применения отраслевой нормы. В этом случае конституционные положения используются для толкования отраслевой нормы. Ссылка в правоприменительном акте на Конституцию возможна, но не обязательна.

5. Устраняющее действие  Конституции. В случае если  норма права, содержащаяся в  иных источниках, противоречит Конституции,  при возникновении конкретной  ситуации правоприменитель может применить норму Конституции и тем самым устранить действие специализированной нормы. Данное полномочие правоприменителя вытекает из части 1 статьи 15 Конституции.

Данная функция Конституции  подвергается некоторому сомнению в  связи с принятием Постановления  Конституционного Суда РФ от 16.06.1998 № 19-П  «По делу о толковании отдельных  положений статей 125, 126 и 127 Конституции  Российской Федерации», из которого можно  сделать вывод о том, что в  случае обнаружения противоречия между  Конституцией и иным нормативным  актом судья всегда обязан обратиться в Конституционный Суд в соответствии с частью 4 статьи 125 Конституции РФ Собрание законодательства РФ. 1998. № 25. Ст. 3004..

По мнению В. Ершова «прямое  применение Конституции РФ - частный  случай «саморегуляции», преодоления коллизий правовых норм. По общему правилу преодоления иерархических коллизий, приоритет имеет норма, имеющая более высокую юридическую силу. Как представляется, у нас нет убедительных теоретических оснований для оспаривания вывода о том, что Конституция РФ, имеющая верховенство над другими нормативными правовыми актами, должна применяться правоприменителями непосредственно (прямо) в процессе правоприменения» Ершов В. Прямое применение Конституции // Российская юстиция. 1998. № 9. С. 21.. К аналогичным выводам приходит Г. Гаджиев: «Если суд общей юрисдикции, применяя федеральный закон, столкнется с явным противоречием Конституции РФ, то, руководствуясь ч. 1 ст. 15 и ч. 2 ст. 16 Конституции, он может прибегнуть в этой исключительной ситуации, имея в виду необходимость оперативного разрешения дела, к правилу о прямом действии конституционных норм» Гаджиев Г. Непосредственное применение судами конституционных норм // Российская юстиция. 1995. № 12. С. 13..