Основы конституционного строя США

     2.3. Форма государства  и разделение властей 

      Важный элемент правового государства помимо господства права – разделение властей.

      Обратимся к истории. Джон Локк (1632-1704) – английский философ разделил государственную власть на законодательную, исполнительную и союзную. Законодательная власть должна принадлежать парламенту, издающему законы, исполнительная – королю, который обеспечивает исполнение законов, а также осуществляет союзную (федеративную) власть, т.е. решает вопросы «войны и мира», внешнеполитической деятельности. Судебная власть, согласно концепции Дж.Локка, рассматривалась как составная часть исполнительной власти.

      Вот как формулировал в 1748 г. этот принцип  французский философ и историк Ш.Монтескье: «Политическая свобода объекта представляет собой уравновешенность ума, возникающую из понимания, которое каждая личность имеет о своей безопасности. Для того чтобы иметь эту свободу, требуется, чтобы правительство было организовано таким образом, дабы люди не боялись друг друга.

      Когда законодательные и исполнительные силы объединены в одном и том же органе магистратуры, то свобода невозможна, так как могут возникнуть опасения, что тот же самый монарх или сенат сможет ввести тиранические законы, использовать их тираническим образом.

      Опять же свободы быть не может, если судебная власть не разделена с законодательной и исполнительной. Если она объединена с законодательной властью, жизнь и свобода субъекта будут подвержены произвольному контролю, судья тогда превращается в законодателя. Если она объединена с исполнительной властью, судья может поступать со всей ожесточенностью угнетателя».

       Принцип разделения властей имеет два  аспекта. Во-первых, это разделение власти между самими органами государства. Ни одному из органов не принадлежит вся государственная власть в ее полном объеме. Запрещается осуществлять функции, принадлежащие другому органу. Но разделение властей не абсолютно. Это действующий механизм, достигающий единства на основе согласования и специальных правовых процедур, предусмотренных, в том числе, и на случай конфликта и экстремальных ситуаций.

      Разделение  властей представляет собой гораздо  больше, чем просто обеспечение разделения государственных органов. Разделение властей должно сопровождаться системой сдержек и противовесов. Джеймс Мэдисон – главный «архитектор» Конституции США – говорил, что до тех пор, пока органы государственной власти «не будут связаны и переплетены до такой степени, чтобы предоставить каждому из органов конституционный контроль над другими, максимально требуемый уровень разделения, как сущность свободного правительства, никогда на практике не сможет быть организован надлежащим образом».

     «…Во время Войны за независимость несколько штатов (прежде всего Виргиния) имели централизованное правление, осуществлявшееся более или менее демократически избранными законодательными органами. Опасаясь превышения власти со стороны таких правительств, авторы Конституции обратились к принципу отделения законодательной власти от исполнительной. Новым изобретением явилось создание самостоятельной и полномочной судебной власти, наделенной правом оценивать конституционность действий законодательной и исполнительной власти. Обладая такими полномочиями, судебная ветвь могла противостоять узурпации власти двумя другими ветвями. (Полномочия судебных властей по оценке конституционности решений были распространены и на правительства штатов.) Аналогичные сдержки и противовесы, позволявшие одной ветви власти участвовать в функционировании других ветвей, представляли собой право вето президента (главы исполнительной власти) на решения законодателей; полномочия сената, органа законодательной власти, утверждать или отвергать кандидатуры на должности в системе исполнительной власти, а также право законодателей снимать с должности (подвергать импичменту) представителей исполнительной и судебной власти».⁷

           Итак, при принятии Конституции в США закрепилась политическая система, при которой часть властных полномочий была отдана национальному (или федеральному) правительству, а часть оставлена непосредственно за штатами. Конституция разделила национальное правительство на три группы – три ветви власти: законодательную (Конгресс, состоящий из Палаты представителей и Сената), исполнительную (во главе ее стоит президент) и судебную (федеральные суды). В основу такой структуры был положен принцип «разделения властей», когда каждая ветвь власти наделяется определенными обязанностями и, по сути, независима от других властей. При этом каждая из властей благодаря системе «сдержек и противовесов» получает известный контроль над другими ветвями власти.

     Например, «…если Конгресс принял какой-либо закон или «билль», который президенту представляется непродуманным, последний может наложить на него вето. Тем самым билль не имеет силы, если только две трети и Палаты представителей, и Сената не проголосуют за ввод закона в действие вопреки президентскому вето. Если Конгресс принял, а президент подписал какой-либо закон, вызвавший возражения у Федерального суда как противоречащий Конституции, суд может отменить этот закон. (Однако Федеральный суд не может выносить рекомендательных или теоретических заключений; в его юрисдикции – лишь рассмотрение конкретных дел.) Президент уполномочен заключать международные договоры и назначать чиновников - в том числе и судей - на государственные посты. Однако Сенат должен ратифицировать соответствующие договоры и подтвердить назначения на должности, лишь после этого те вступают в силу». ⁸

       Государственным  устройством США является федерация, субъектами федерации – 50 штатов. Территория США включает также острова Пуэрто–Рико и Гуам. Пуэрто-Рико считается «свободно присоединившемся государством», этот остров – не член ООН. Население Пуэрто-Рико и Гуама избирает законодательные собрания и губернаторов (как и штаты). Законы США имеют здесь верховенство, но все эти территории (несубъекты федерации) не имеют представительства в сенате, а в палату представителей они посылают только по одному делегату с правом совещательного голоса. Не имея представительства в федеральных органах, их  жители  не  платят  федеральных налогов. В  прямом  управлении США находятся острова Восточное Самоа и Виргинские острова, имеющие  статус территории США. Там существует практически назначаемая   администрация.

      Особый  статус имеет  федеральный округ  Колумбия. В отличие от  других названных территорий жители округа избирают трех выборщиков  для  участия  в выборах президента. Они посылают также одного делегата  в нижнюю палату конгресса с правом совещательного голоса, но законодательные полномочия  в отношении  округа  принадлежат конгрессу. Вашингтон  –  столица США, находящаяся на территории округа,  пользуется  самоуправлением, население избирает  прямыми  выборами  городской совет и мэра.

      Штаты  –  это государственные образования. Все они равноправны, не  обладают государственным суверенитетом и не имеют права выхода из США. Однако  они принимают свои конституции, которые должны соответствовать  конституции  США. Штаты  вправе  издавать  свои законы, обладают собственным гражданством. Их граждане равноправны на территории всей федерации. Конституция запрещает штатам  вступать в какие- либо  союзы,  договоры  и  конфедерации, без согласия конгресса облагать пошлинами импорт  и  экспорт,  заключать соглашения с другим  штатом  или иностранным государством, содержать в мирное время войска. Структура органов штатов сходна со  структурой  федеральных  органов. Законодательные собрания, за исключением одного штата, двухпалатные,  избираются  на  основе всеобщих, равных, прямых  выборов  при  тайном  голосовании.  Названия  этих палат также одинаковы: палата представителей и сенат. Срок их  полномочий  в разных штатах колеблется от двух до четырех лет, ротация  в  сенате,  как правило не  применяется. Главой  исполнительной  власти  в штате  является губернатор, избираемый, как правило, на 2-4  года. Законы передаются на подпись губернатору, который обладает правом отлагательного вето. Однако  в

отличие от президента США губернатор не назначает  всю  администрацию  штата. Некоторые должностные лица могут избираться непосредственно  гражданами. Но и в этом случае губернатор координирует из деятельность и в какой-то  мере руководит ими. Конгресс может принимать в союз новые штаты, но  не  в  праве учреждать штаты в  рамках  существующих.  Слияние  штатов  в  один  возможно только при согласии конгресса и законодательных собраний  штатов.

3. ВЫСШИЕ ОРГАНЫ  ВЛАСТИ

     3.1. Законодательная  власть  

      Законодательная власть представительная. Именно на основе выборов народ передает власть своим представителям и уполномочивает представительные органы осуществлять государственную власть. В этом смысле можно говорить о первичности представительных органов в механизме государственной власти, их приоритете и верховенстве. Верховенство не означает и не должно означать полновластия законодательных органов. Имеются сущностные и политико-юридические ограничения этой власти. Сущностные ограничения вытекают из ее делегированности (только народ обладает всей полнотой государственной власти), определяются принципиальной зависимостью от воли избирателей. Политико-юридические ограничения связаны с тем, что любой закон должен соответствовать политическим и юридическим реалиям, а также фундаментальному праву – конституции.

      Не  менее существенной функцией законодательной  власти является финансовая, реализуемая в праве ежегодно утверждать государственный бюджет страны. Есть и определенные «распорядительные» функции, связанные с формированием высших исполнительных и судебных органов, также контроль за работой правительства, иных должностных лиц исполнительной власти.  

     Орган законодательной власти в США – Конгресс – формируется из выборных представителей каждого из 50 штатов. Это – единственный правительственный орган, который может издавать законы, устанавливать и собирать федеральные налоги, объявлять войну, ратифицировать международные договоры.⁹

           Конгресс США  состоит из двух палат: палаты представителей и сената.

     Члены Палаты представителей избираются сроком на два года. Каждый представитель выбирается от избирательного округа штата, в котором он проживает. Количество округов определяется цензом, пересматриваемым каждые 10 лет. Более населенные штаты избирают большее число представителей, чем те, где население незначительно, некоторые штаты избирают лишь одного представителя. Всего в Палате представителей 435 человек. Избранными могут быть только граждане США, достигшие 25 лет, состоящие в гражданстве США не менее семи лет и проживающие в том штате, где они баллотируются по избирательному округу.

     Сенаторы  избираются сроком на шесть лет. От каждого штата, независимо от населения, избирается два сенатора. При этом производится ротация сенаторов, так что треть Сената переизбирается каждые два года. Общее число сенаторов - 100. Для  избрания сенатором необходимы 30-летний  возраст, состояние  в гражданстве США не менее девяти  лет, проживание в штате, от которого он избирается.

      Депутаты и сенаторы являются профессиональными парламентариями, не могут быть  досрочно отозваны избирателями. Их депутатский иммунитет  ограничен: депутаты  и сенаторы пользуются неприкосновенностью только во время сессии, на пути на сессию и обратно, но за измену, тяжкие уголовные  преступления  и  нарушение общественного порядка они могут быть арестованы и в этот период. Депутаты пользуются оплачиваемыми командировками, бесплатным медицинским обслуживанием, им оплачиваются почтовые, телефонные, канцелярские расходы, пользование иными средствами коммуникаций. Конгрессмены получают специальную пенсию размер которой зависит от стажа пребывания  в  конгрессе.

      Каждая  палата создает свои руководящие и внутренние органы. Заседаниями нижней палаты руководит спикер (он всегда является  представителем партии большинства), в сенате председательствует вице-президент (в период отсутствия вице-президента может быть выбран  временный председатель из фракции большинства). Спикер пользуется большими полномочиями: определяет повестку дня, назначает членов согласительной комиссии при разногласиях палат, руководит вспомогательным аппаратом палаты; он в праве применять меры взыскания к депутатам и т.д. Однако голосует спикер только при равенстве голосов, тогда его голос решающий. Председатель сената, напротив, существенных полномочий не имеет. Обсуждения в сенате проходят на основе саморегулирования, в связи с чем нередко применяется прием «флибустьерства» – путем бесконечных выступлений «заговаривают» законопроект другой партии до окончания сессии, а после ее окончания вся процедура прохождения законопроекта должна начинаться сначала (лишь решением 2/3 сенаторов выступление можно ограничить  одним  часом). 

      Конгресс  создает из своих членов различные комитеты: постоянные объединенные комитеты обеих палат (по экономике, налогообложению и др.); постоянные специализированные комитеты  каждой  из палат, которые работают над законопроектами, организуют парламентские слушания,  контролируют деятельность  администрации и т.д.; временные специальные  комитеты для расследования  отдельных вопросов (чаще по сообщениям прессы).