На начавшийся процесс формирования демократических форм управления наложили свой отпечаток годы гражданской войны. В данных условиях сформировалась жесткая централизованная административно-полицейская система управления, которая позволила большевикам выжить в военных условиях. После гражданской войны постепенно стало восстанавливаться право трудящихся на участие в управлении. Допущение в период НЕПа частной собственности и вызванный этим процесс усложнения форм хозяйственной деятельности требовал изменения местных органов власти¹.

         В 1925 году принимается Положение "о городском Совете", по которому городской Совет является высшим органом власти на территории города в пределах своей компетенции. Таким образом, предоставление местной власти в этот период относительной самостоятельности в решении вопросов местной жизни одновременно с допущением частного капитала решило задачу наиболее быстрого восстановления страны после гражданской войны.

         К началу 30-х годов становится ясно, что местная власть не соответствует центральной системе власти, а также восстановленной государственной собственности, и поэтому, в 1933 году принимается новое положение "О горсовете". В нем городские Советы приобретают роль органа пролетарской диктатуры, с проведением политики центра на местах. Именно этот период ознаменовал собой окончательное огосударствление местной власти. В этот период также происходит 
усиление общественных форм самоуправления домкомов, уличкомов и др. 
В годы Отечественной войны продолжали функционировать 
местные органы власти и управления наряду с высшими и центральными. 
В этот период в них происходили структурные изменения, которые были 
направлены на максимальную централизацию политического, хозяйственного и военного руководства.

         Период правления Хрущева ознаменовав собой разделение Советов структурно на промышленные (городские) и сельские². Конституция 1977 года закрепила положение "О развитом социализме" в преамбуле и открыто утвердила власть партийно-бюрократического аппарата. Согласно данной Конституции, основу местной власти и управления составили Советы депутатов трудящихся. Формой работы Советов являлись сессии. В своей работе Советы опирались на постоянные и временные комиссии. Непосредственное управление осуществлялось исполнительными комитетами. Исполкомы через отделы и управления руководили отраслями и сферами местной жизни.

         Таким образом, организационным принципом построения и функционирования местных органов являлся демократический централизм, в соответствии с которым вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих Советов. Реальная власть на местах находилась в руках партийных органов, а их волю, как известно, выполняли Советы. Местные Советы находились в зависимости от исполнительных органов, поэтому можно сделать вывод о несовершенстве системы Советов.

         Восьмидесятые годы ознаменовали собой период возрождения общественно-территориальных форм местного самоуправления. В этой связи, решающим, с точки зрения процесса реформирования местных органов власти, стало принятие закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" от 9 апреля 1990 года. Данный закон определил основные направления деятельности местных органов власти, принципы их формирования и деятельности, как органов самоуправления. С понятием данного закона были сделаны первые шаги а пути утверждения принципиально новых начал организации управления на местах в отличие от тех, которые были ранее. Попытка введения местного самоуправления, не реформируя прежнюю систему управления, не дала положительных результатов. По сути, местное самоуправление было декларировано, но не было обеспечено ни в организационном, ни в материальном, ни в правовом отношении. И только лишь Конституция Российской Федерации 1993 года признала местное самоуправление, выступив в качестве важнейшей правовой основы становления и развития новой модели местного самоуправления.

          1.2. Становление правовых основ организации местного самоуправления в Российской Федерации

         С начала времен "хрущевской оттепели" местного самоуправления стало рассматриваться как коммунистическое или социалистическое самоуправление народа. Оно было неотделимо от органов государственной власти. Интерес к местному самоуправлению вновь возник к началу 80-х годов. Важную роль в становлении и развитии местного самоуправления в России сыграл Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»³. Он определил основные направления местных органов власти, принципы их формирования и деятельность как органов самоорганизации граждан. В соответствии с данным Законом, в системе местного самоуправления должны быть местные Советы - как представительные органы власти.

         Впервые этот Закон ввел понятие "коммунальная собственность", отнеся к ней "имущество, передаваемое безвозмездно субъектами СССР союзным и автономным республикам, иным субъектам, а также имущество, создаваемое или приобретенное местным Советом за счет принадлежащих ему средств".

         6 июля 1991 года был принят Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР". С принятием этого Закона в Росси начался процесс реформирования местных органов власти и формирования органов местного самоуправления, а исполнительная власть получила более широкие полномочия и могла действовать независимо, особенно в вопросах административного управления, представительная власть стала также иметь более широкие полномочия. С принятием данного Закона в российском законодательстве было проведено четкое разграничение компетенции исполнительных и представительных органов местного самоуправления.

         Основным моментом становления современной модели организации местного самоуправления стало принятие 12 декабря 1993 года новой Конституции Российской Федерации, которая признала необходимость существования местного самоуправления, его правовых гарантий на законодательном уровне. Конституция Российской Федерации 1993 года определила концептуальные основы построения новой системы местного самоуправления, выделила местное самоуправление, как самостоятельную форму осуществления власти народа, признавая при этом и защищая экономическую основу местного самоуправления, муниципальную собственность наряду с другими формами собственности.

         Указы Президента, разработанные на основе Конституции, Федеральных Законов "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", несмотря на ряд их недостатков, достаточно полно соответствовали потребностям российского общества, международным правовым стандартам. Они представляли собой переход от советской системы местной власти к системе муниципального управления.

         В современной России осуществляемое реформирование органов местной власти, в большинстве, опирается и на дореволюционный опыт. Исторический опыт показывает, что местное самоуправление появлялось только тогда и там, где требовалось пробудить инициативу органов местной власти, прежде всего, для наиболее быстрого выхода из создавшегося кризиса власти.

         Организационные формы местного самоуправления в России основываются на нескольких возможных сочетаниях трех традиционно устойчивых элементах системы местной власти и управления: представительного органа, исполнительного органа и высшего должностного лица. Данные организационные формы определяются:

1. способами вступления в должность высшего должностного лица;

         2. распределением полномочий между различными органами местного самоуправления;

         3. порядком осуществления взаимодействий между органами местного самоуправления.

         На базе основных организационных форм местного самоуправления возможно построение смешанных моделей, применительно к местным условиям, а также определение структуры организации местного самоуправления в условиях конкретного муниципального образования. Выбор конкретных моделей местного самоуправления напрямую зависит от условий, в которых оно осуществляется, анализ нормативных актов, касающихся местного самоуправления, принятых на федеральном уровне, свидетельствует о том, что отправной точкой формирования российской системы местного самоуправления стал 1993 год.

         На сегодняшний день достаточно одного (президентского) Указа, чтобы местная власть была реформирована в ту или иную сторону. Указом Президента Российской Федерации "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации " от 11 июля 1997 года признано " активное содействие становлению и развитию местного самоуправления, признано приоритетным в деятельности Президента и Правительства Российской Федерации".

         Важным  моментом  реформы  местного  самоуправления  на современном этапе является создание необходимых условий для 
формирования финансово-экономической основы местного 
самоуправления и осуществление мер государственной поддержки 
местного самоуправления.

         В сентябре 1997 года был принят Федеральный Закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Он определил основные направления и принципы организации местных финансов, установил источники формирования направления, использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.                                                         Таким образом, выделяются три основных, объективно сложившихся этапа становления огранизационно-правовой основы местного самоуправления в России.

Первый этап - с 1990 по 1993 год.

Второй этап - с 1993 по 1995 год.

Третий этап - с 1995 - по настоящее время.

         Проводя анализ истории земства и советского периода государственности России, можно проследить затем, каким принципам должно соответствовать местное самоуправление и из чего необходимо исходить при построении оптимальной модели организации местного самоуправления в России.

         Отечественные правоведы уделяли большое внимание проблеме местного самоуправления. Градовский А.Д. определял самоуправление как один их видов распределения власти: "самоуправление - есть результат разнообразных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального Правительства"⁴.

         СвешниковМ.И. определял местное самоуправление как новую форму администрации, заключающуюся в свободном участии народа в заведовании делами, вверенным местным административным органам⁵.

         Ход истории свидетельствует о том, что местное самоуправление всегда возникало, прежде всего, там, где требовалось пробудить инициативу органов местной власти для быстрого и безболезненного выхода из кризисной ситуации. Таким образом, процесс становления правовых основ организации самоуправления все больше обретает усовершенствованный характер, несмотря на то, что субъекты Федерации сдерживают этот процесс всеми силами законодательства, которое зачастую противоречит Федеральному.

ГЛАВА 2. Понятие современной модели организации местного самоуправления и её организационно-правовые формы.

          2.1. Характерные черты присущие современной модели местного самоуправления в Российской Федерации.

         Европейская Хартия местного самоуправления выделяет четыре основных признака, без которых не может осуществляться местное самоуправление⁶:

- власть, действующая в пределах, установленных законом;

         - наделение местного самоуправления правом самостоятельного распоряжения ресурсами;

- власть с четко обозначенными функциями в государстве;

- наличие выборных органов местного самоуправления.

         А также обозначает черты, присущие различным моделям местного самоуправления.