Исторические аспекты становления института государственной службы в современном российском обществ

1. Освоение Конституции Российской Федерации 1993 г., несмотря на выявившиеся некоторые ее недостатки, дало возможность сформировать основу новой российской государственности, государственного и муниципального управления, института государственной и муниципальной службы.
2. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. впервые в отечественной истории закрепила на конституционном уровне положения, связанные с государственной службой.
3. Утвержденное Указом Президента РФ Положение о федеральной государственной службе (1992 г.), Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ нормативно закрепили ряд важнейших понятий (государственная служба, государственная должность, государственный служащий и др.) и положений, связанных с государственной службой.

Однако  этот Федеральный закон фактически не стал законом прямого действия, поскольку предусматривает принятие дополнительно около двух десятков федеральных законов, которые позволят пополнить его нормы реальным содержанием⁷.

Принят  ряд мер по организации в новых  условиях государственной и муниципальной  службы как правового и социального  института, по подбору, расстановке, подготовке и переподготовке, повышению квалификации кадров, созданию и укреплению кадровых структур практически во всех федеральных, региональных и местных органах.

Органами  государственного и муниципального управления много сделано по слому  прежней административно-командной системы правления, подбора, подготовки и расстановки работников органов государственной власти и управления, по переходу от административно-командной к рыночной экономике и к современной демократичной государственной и муниципальной кадровой политике.

Однако  и в новом столетии в России осталось еще множество нерешенных проблем в области укрепления государственности, совершенствования регулирования системы государственной службы (взяточничество, коррупция государственных и муниципальных служащих, конфронтация представительной и исполнительной властей, потеря эффективности управления и др.).

  По преодолению этих и других  недостатков много предстоит  сделать в ходе реализуемых  в стране административной, судебной  и военной реформ, реформы государственной  службы и местного самоуправления.

  Особенно много задач перед  органами власти и их аппаратом  осталось нерешенными в области  экономики, социальной сферы,  межнациональных отношений⁸.

Завершая  рассмотрение исторического опыта создания государственности и института государственной службы в России, отметим прежде всего следующее:

1. история российской государственности – это непрерывный процесс совершенствования (реформирования) высшего, центрального и местного аппаратов власти в целях более эффективного управления громадными территориями России;
2. вопрос об укреплении российской государственности, повышении эффективности государственной службы стал важнейшим среди всех острых вопросов общественной жизни и на современном этапе российской истории;
3. изучение особенностей проведения реформ в области государственного управления и государственной службы помогает глубже понять современные проблемы, взглянуть в будущее.

Институт  государственной службы рассматривается как в социальном, так и в правовом значениях. В социальном он представляет собой деятельность специально уполномоченных лиц, действующих от имени государства. В правовом значении – это правовой институт, который рассматривается в виде совокупности правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с государственной службой.

Институт  государственной службы прошел свое становление и развитие на различных  исторических этапах. Первый этап определяется как дореволюционный этап (со времен Древней Руси и до 1917 года), второй этап называется советский этап (с 1917 г. до декабря 1991 г.), третий - это современный этап развития России ( с декабря 1991 г. и по настоящее время).

На  первом этапе институт государственной  службы сформировался в основном в социальном значении и тогда же началось формирование института в правовом значении.

Анализируя  советский период, можно, в частности, обратить внимание на следующее:

1. На данном этапе институт государственной службы существовал только в социальном значении, формирование института государственной службы в правовом значении не осуществлялось.
2. Правовое положение государственных служащих в этот период российской истории определялось в основном трудовым законодательством.
3. Государственными служащими признавались все лица, работающие в государственных органах, учреждениях, организациях и получающие заработную плату за счет бюджетных средств.

На  третьем этапе государственная  служба сформировалась как социальный и правовой институт. Более того, правовой институт стал институтом административного  права, который приобрел межотраслевой  характер. В его формировании огромная роль принадлежит административно-правовым нормам, которые базируются на конституционно-правовых нормах, например принцип разделения властей, и находятся во взаимосвязи с нормами трудового и уголовного права⁹.

ГЛАВА 2. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

2.1 Значение административно-правового института в формировании содержания государственной службы

Содержание  государственной службы формируется  из ее определения и соответствующих  признаков. Большое значение в построении ее содержания играют нормы права. Они  отражают развитие науки административного  права в сфере государственной  службы. Пробелы, имеющие место в  действующем законодательстве применительно  к той или иной позиции государственной  службы восполняет данная отраслевая наука.

В 90-е годы XX в. в России в принятых нормативных правовых документах сформировалось современное понимание сущности государственной службы и системы  государственной службы как административно-правового  института.

В советское время к государственным  служащим практически относились все  те служащие, которые занимали должности  в государственных предприятиях, учреждениях и организациях, в  том числе и в органах государственной  власти и управления, и получали заработную плату из государственного бюджета.

Подобное  понимание государственных служащих имеет место в настоящее время  и в ряде зарубежных стран, например, во Франции, Великобритании, Канаде и  других. При этом в разных странах  используются различные термины – «государственная служба» (state servis), «публичная служба» (public servis), «гражданская служба» (civil servis), далеко не совпадающие по своему содержанию.

Современная трактовка понятия «государственные служащие» в постсоветской России формировалось постепенно. Большую положительную роль в этом отношении сыграли, в частности, опубликованные в начале 90-х годов первые проекты законов о государственной службе и ее реформировании.

Утвержденное  Указом Президента РФ в декабре 1993 г. Положение о федеральной государственной  службе и принятый в 1995 г. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» стали первыми основополагающими актами в правовой базе, регламентирующей эту сферу отношений¹⁰.

После принятия данного Федерального закона весьма динамично и главным образом  в соответствии с ним стало  развиваться правотворчество субъектов  РФ в сфере правового регулирования  государственной службы и организации  госаппарата. Именно законодательный  массив субъектов РФ в значительной мере дает реальное представление о  состоянии правового регулирования  служебной деятельности государственных  служащих, численность которых в  региональных органах власти и управления превышает численность федеральных  госслужащих.

Становление и развитие института государственной  службы в постсоветской России (в 1993 – 2003 гг.) шло на базе с закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ. Согласно ему под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (п. 1 ст. 2). При этом «Государственная должность – должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей¹¹». Определение понятия «государственный служащий» дано в ст. 3 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»:

«1. Государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

2. Государственные служащие федеральных  органов государственной власти, органов государственной власти  субъектов Российской Федерации,  а также иных государственных  органов, образуемых в соответствии  с Конституцией Российской Федерации,  признаются настоящим Федеральным  законом государственными служащими Российской Федерации».

Дальнейшее  свое развитие законодательство о государственной  службе

получило  в ряде других федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, законов субъектов РФ. Особо значение в этом отношении имеет Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 60-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».

В связи с тем, что пункт 1 статьи 2 Федерального закона от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ "Об основах государственной  службы Российской Федерации"¹², в котором содержалось нормативное определение государственной службы, утратил силу с принятием Федерального закона от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации¹³», приведем новое определение, вытекающее из статьи 1 нового закона. Это обусловлено, прежде всего, тем, что в самой преамбуле закона о системе государственной службы подчеркивается, что именно он в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации, в том числе системы управления государственной службой Российской Федерации.

Итак, в соответствии с Федеральным  законом о системе государственной  службы: государственная служба Российской Федерации (далее – государственная служба) – профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов (далее – федеральные государственные органы); субъектов Российской Федерации; органов государственной власти и иных государственных органов субъектов Российской Федерации (далее – государственные органы субъектов Российской Федерации); лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (далее – лица, замещающие государственные должности Российской Федерации); лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституциями, Уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (далее – лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации).

Данное  законом определение государственной  службы указывает на ее сущность. Другие неотъемлемые характеристики государственной  службы и, в частности ее организации, содержащиеся в иных статьях, таковы: в статье 3 – основные принципы построения и функционирования системы государственной службы; в статьях 4-7 – понятия федеральной государственной службы, государственной гражданской службы, военной и правоохранительной служб; в статье 8 – должности государственной службы, в статье 9 – реестры должностей государственной службы и т.д.

Следует обратить внимание на то, что формула «обеспечение исполнения полномочий» Российской Федерации, т.е. государства, федеральных государственных органов, субъектов Федерации и их государственных органов обозначает конкретное содержание самой государственной службы как вида управленческой деятельности, включающей в себя организацию исполнения, само исполнение, контроль и надзор и другие функции.

Что касается лиц, непосредственно исполняющих  полномочия государственных органов, то они осуществляют такой вид  государственно-властных полномочий, который федеральным законом  квалифицируется как не относящийся  к государственно-служебной деятельности и, следовательно, не включенный в состав государственной службы. Таким образом, государственно-политическая деятельность по непосредственному исполнению полномочий государственных органов, как федеральных, так и региональных лежит за пределами государственной службы¹⁴.