Институциональный подход к системе управления в зарубежных странах

1. обжалование  решений апелляционных судов,  а также судов первой инстанции; 
2. обеспечение единообразия судебной практики, когда толкование закона, при определенных условиях, осуществляется не «posteriori», а изначально, еще до принятия судебного решения по фактическим обстоятельствам дела;

3. осуществление  нормативного и дисциплинарного  контроля по уголовным и гражданским  делам;

4. внесение  исправлений в пробелы позитивного права посредством применения существующих текстов к ситуациям, непредусмотренным законодательством и ссылки на общие принципы права. 

  Кассационный суд обладает исключительным правом составлять заключения. Процедура предоставления заключений имеет то преимущество, что позволяет очень быстро ознакомиться с позицией Кассационного суда по толкованию текстов новых законов и представить таким образом, с большой степенью вероятности, ту позицию, которую займет суд по отношению к той или иной правовой норме, применение которой на практике может вызывать определенные трудности. Процедура предоставления заключений, поставленная в строгие формальные рамки, должна удовлетворять целому ряду условий, а именно:

       Запрос на составление заключений должен исходить от суда низшей инстанции, должен относиться к области права и, кроме того, быть новым в своем роде.

  Кассационный суд, выносит свое заключение на заседании соответствующей судебной группы, которая может варьироваться зависимости от того, касается ли запрос на заключение гражданского или уголовного дела, и которая заседает, в принципе, под председательством первого председателя Кассационного суда. Кассационный суд обязан представить свое заключение в трехмесячный срок, определяемый с момента поступления запроса. Судебный орган низшей инстанции, запросивший заключение  Кассационного суда, по форме не обязан ему следовать. Ежегодно Кассационным судом выдается порядка десяти заключений [16].

Выводы: в зависимости от уровня экономического и социального развития, сложившегося политического режима, исторического аспекта все государства различаются по форме организации системы институтов государственной власти. Однако для каждой модели характерно конституционное разделение властей: законодательная, исполнительная и судебная. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2. Система институтов в организации  государственного управления в Республике Беларусь

  До начала переходного периода большинство стран коммунистического блока имело развитую систему государственного управления, обладавшую относительной эффективностью в сложившихся условиях. Для достигнутого уровня экономического развития они обладали адекватным потенциалом государственных институтов в таких сферах деятельности, как социальное развитие, лидерство, регулирование этических отношений, управление инфраструктурой, планирование, контроль коррупции и преступности, связи с общественностью, управление научными исследованиями и разработками.  
 Но этот потенциал был жестко привязан к условиям командно-административной экономики и неконкурентной политической системы. В условиях рыночной экономики и политической конкуренции многие элементы существующего потенциала утратили свою адекватность.   
 В самом начале переходного периода почти в одночасье потенциал системы государственного управления перестал соответствовать целям и задачам государственной политики. В некоторых сферах, где командная бюрократия традиционно обладала значительным потенциалом, внезапно стала ощущаться острая нехватка рыночных компетенций. Во многих случаях современный потенциал государственного управления приходилось создавать практически с нуля[17]. В республике сложилась сложная политическая ситуация, которая была вызвана следующими обстоятельствами:   
а) образовавшимся вакуумом власти в силу кардинального изменения политической системе общества, связанным с ликвидацией командно – административной системы, устранением руководящей роли КПСС, передачей власти Советам народных депутатов, которые по ряду причин не смогли обеспечить полноту власти в центре и на местах, не обеспечивали координацию действий государственных структур;   
б) ослабеванием исполнительной власти, повлекшей за собой появление серьезных недостатков в реализации принимаемых решений;   
в) искажение принципа коллективного руководства, что обусловило появление безответственности, ошибок, злоупотреблений.   
 Выйти из политического кризиса стало возможным только посредством быстрого реагирования, принятия рациональных решений в отношении реформирования системы государственного управления. Перед руководителями стал вопрос о выборе наиболее эффективной модели управления, которых к тому времени сложилось немало. Принятием Конституции в 1994 году была установлена президентская форма правления, которая оправдала себя во многих странах мира и стала эффективным инструментом создания сильной дееспособной исполнительной власти, с поиском нового подхода к организации государственного управления [18, c.40].   
 Вместе с тем стоит отметить что современная белорусская система организации государственного управления значительно отличается от таковых в зарубежных странах, что объясняется историческими, правовыми, культурными особенностями развития государства. С целью установления специфики организации государственного управления Республики Беларусь проведем сравнительный анализ с управленческими моделями США, Японии и Франции, которые являются представителями различных административных систем.  
 Политическое управление как процесс формулирования общезначимых целей и задач, а также принятия властных решений, направленных на их достижение, должен быть организован и осуществляться по определенным правилам. Набор основополагающих правил, которые определяют порядок принятия решений и распределения власти в механизме государства, структуру высших органов власти, объем  их полномочий и режим взаимодействия, содержится в Конституции государства. Конституцией всех государств провозглашен принцип разделения властей, в соответствии с которым система государственного управления представляет собой совокупность институтов законодательной, исполнительной и судебной власти. Однако их организация в различных странах характеризуется рядом особенностей.   
 В Республике Беларусь высшим органом государственного управления является Президент. Также как и во Франции в иерархии власти находится на вершине и выведен за три ветви власти и не несет перед ними политической ответственности. В отличии от Беларуси в США Президент является представителем исполнительной власти и отождествляется с правительством, которое он непосредственно возглавляет. Президент Республики Беларусь имеет достаточно широкие полномочия, которые по существу касаются всех направлений организации и осуществления государственной власти.  
  В соответствии с Конституцией Президент олицетворяет единство народа, гарантирует реализацию  основных направлений внутренней и внешней политики, представляет Республику Беларусь в отношениях с другими государствами и международными организациями,  принимает меры по охране суверенитета Республики Беларусь, обеспечивает политическую и экономическую стабильность, преемственность и взаимодействие органов государственной власти. Также, как участник законодательного процесса, вправе издавать указы и распоряжения, имеющие обязательную  силу на всей территории Республики Беларусь, а также декретов, имеющих силу закона и обеспечивать их исполнение [18, c.41-42]. Президент Французской Республики также имеет широкий круг полномочий, в соответствие с которыми он является гарантом Конституции и международных договоров, независимости и территориальной целостности государства. Также как и Президент Беларуси вправе формировать снизу доверху исполнительную власть: назначать премьер-министра, министров и всех высших чиновников с одобрения Национального собрания [2, c.315-320]. Круг полномочий Президента США значительно уже и обладает рядом специфических особенностей. Как глава исполнительной власти, он является руководителем многочисленного штата федеральной бюрократии, численность которой превышает 3 млн. человек. Президент может отсрочивать исполнение приговора и осуществлять помилование в случае совершения преступления протии США (за исключением процедуры импичмента). Он является верховным главнокомандующим, осуществляет руководство внешней политикой. Являясь представителем исполнительной власти Президент также вправе осуществлять полномочия в законодательной власти посредством наложения вето [2, c283-289]. Однако стоить отметить, что наряду с Президентом институт президентства составляют и иные образования. Так, в Республике Беларусь они представлены Администрацией Президента, Национальным Центром законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь, Советом Безопасности. Во Франции институт президентства представлен также Аппаратом Президента, в США – Администрацией Президента. Несмотря на факт построения системы организации государственного управления в Японии по модели США институт президентства в иерархии институтов власти отсутствует.   
 Олицетворением законодательной власти в Республике Беларусь является двухпалатный Парламент (Национальное собрание). Его структура определена устройством государства, имеет свою организацию и функции. Он состоит из Палаты представителей (110 депутатов; их избрание осуществляется в соответствии с законом на основе всеобщего, свободного, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании) и Совета Республики (на заседаниях депутатов местных Советов депутатов базового уровня каждой области и города Минска избирается по восемь членов Совета Республики. Восемь членов Совета Республики назначаются Президентом).   
 Функции Парламента определяются Конституцией, выполнение которых возлагается на каждую из палат в соответствии с предоставленными полномочиями. Палата представителей подготавливает и рассматривает широкий круг вопросов, в том числе: проекты законов об утверждении республиканского бюджета и отчеты об его исполнении; установлении республиканских налогов и сборов; о принципах осуществления отношений собственности; об основах социальной защиты; о принципах регулирования труда и занятости; о браке, семье, детстве, материнстве, отцовстве, воспитании и др.; о местном управлении и самоуправлении и т.д.; назначает выборы Президента, принимает его отставку; дает согласие Президенту на назначение Премьер-министра; заслушивает доклад Премьер-министра о программе деятельности Правительства и одобряет или отклоняет программу; отменяет распоряжения Председателя Палаты представителей.  
 В компетенцию Совета Республики входит одобрение или отклонение проектов законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию, о толковании Конституции, иных законов, принятых Палатой представителей; согласие на назначение Президентом Председателя Конституционного Суда, Председателя и судей Хозяйственного Суда, Председателя Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов, Генерального прокурора, Председателя и членов Правления Национального банка; отменяет решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству; принимает решение о роспуске местного Совета депутатов в случае систематического или грубого нарушения им требований законодательства и в иных случаях, предусмотренных законом; а также принимать решения по другим вопросам, если это предусмотрено Конституцией [19].   
 Во Франции полномочия Парламента во многом схожи. Также он осуществляет законодательную функцию в государстве, вправе участвовать в реализации международной функции, контролировать Правительство посредством вынесения ему вотума недоверия [2, c.326-332].  
 Олицетворением законодательной власти в США является Конгресс, который также состоит из двух палат: Палаты представителей и Сената. Его особенность в сравнении с Парламентами других стран заключается в обладании значительными властными полномочиями. В отличие от рассмотренных выше форм Парламента круг полномочий Конгресса значительно шире. Помимо общих функций в сфере законодательного процесса, установления размеров налогов, акцизов и иных платежей, установления единообразных правил, ведения международной политики также имеет ряд специфических функций: занимать деньги в кредит Соединённых Штатов; чеканить монету, регулировать ценность оной и ценность иностранной монеты, устанавливать единицы весов и мер; предусматривать меры наказания за подделку ценных бумаг и находящейся в обращении монеты Соединённых Штатов и прочие функции, определенные Конституцией США [2, c.275-283].   
 В Японии Парламент является высшим органом государственной власти и, наряду с моделями организации государственного управления, состоит из двух палат: Палаты советников и палаты представителей. Также как и в других странах Парламент Японии принимает законы и государственный бюджет, осуществляет контрольные функции за деятельностью правительства, международные полномочия в сфере учреждения международных договоров, а также функцию парламентского расследования [2, c.433-437].  
 Институтом исполнительной власти в Республике Беларусь является Правительство – Совет министров. В своей деятельности Совет Министров подотчетен Президенту и ответственен перед Национальным собранием Республики Беларусь. Совет Министров Республики Беларусь имеет широкие полномочия в области экономики, социальной сферы, охраны окружающей среды, внешнеэкономической деятельности, кадровой политики, в области обеспечения законности и правопорядка. В компетенцию Совета министров входят вопросы подготовки и исполнения республиканского бюджета, формирования и использования государственных внебюджетных фондов; проекты программ экономического и социального развития Республики Беларусь; основные направления внутренней и внешней политики, осуществления мер по обеспечению прав и свобод граждан, защите интересов государства, национальной безопасности и обороноспособности, законности и правопорядка; обеспечения исполнения Конституции, законов, декретов, указов и распоряжений Президента; направление и координация деятельности госаппарата через министерства, комитеты и др. государственные структуры; участие в законодательной деятельности посредством разработки и внесения законопроектов, а также исполнение законов, что требует от правительства активных действий, связанных с претворением в жизнь обязывающих предписаний [18, c.64-68].   
 Также как и в Республике Беларусь высшим исполнительным органом во Франции является Правительство в лице Национального собрания. Вместе с тем в компетенцию входят схожие полномочия, в частности, определение и проведение государственной политики, координация работы и контроль за деятельностью министерств, несет личную ответственность за оборону страны, обеспечивает исполнение законов [2, c.322-326].  
 Как отмечалось выше, специфика организации системы управления в США заключается в том, что исполнительную власть представляет Президент совместно с Администрацией (см. выше).  
 В Японии исполнительную власть представляет Кабинет министров, который формируется Парламентом, в отличие от Республики Беларусь, где эта функция входит в компетенцию Президента. Кабинет министров наделен полномочиями по исполнению законов и ведению государственных дел, руководству внешней политикой, заключению международных договоров, изданию правительственных указов [18, c.439-442].  
 Институт судебной власти в Беларуси представлен Верховным Судом Республики Беларусь, который возглавляет систему общих судов и является высшим судебным органом, который осуществляет правосудие по гражданским, уголовным делам и делам об административных правонарушениях, осуществляет надзор за судебной деятельностью общих судов и реализует иные полномочия в соответствии с законодательными актами.  
   Верховный Суд Республики Беларусь обладает широким рядом полномочий: рассматривает в пределах своей компетенции в качестве суда первой инстанции, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам гражданские и уголовные дела, а также в порядке надзора дела об административных правонарушениях; может рассматривать в соответствии с законодательными актами в пределах своей компетенции гражданские и уголовные дела в апелляционном порядке, в кассационном порядке; вносит в Конституционный Суд Республики Беларусь предложения о даче заключений; изучает и обобщает судебную практику, анализирует судебную статистику общих судов и дает разъяснения по вопросам применения законодательства; осуществляет контроль за исполнением судами Республики Беларусь постановлений Пленума Верховного Суда Республики Беларусь; оказывает помощь судьям общих судов по применению законодательства, а также разрабатывает предложения по совершенствованию законодательства [18, c.50-53].   
  Во Франции институт судебной власти отождествляется с деятельности Кассационного суда, к полномочиям которого в общем виде можно отнести: обжалование решений апелляционных судов, а также судов первой инстанции; обеспечение единообразия судебной практики, осуществление нормативного и дисциплинарного контроля по уголовным и гражданским делам; внесение исправлений в пробелы позитивного права. Аналогичные функции в качестве высшего органа судебной власти в США выполняет Верховный суд. В Японии судебная система опирается на существующий институт Верховного суда, который, равно как и во всех рассмотренных государствах, решает вопросы конституционности законов, указов, административных актов, обобщает судебную практику, издает обязательные для нижестоящих судов руководящие указания [2, c.296-297, с.333-334, с.443].

  Необходимо отметить, что система институтов власти помимо вышеперечисленных включает также Комитет государственного контроля, который является органом особой компетенции, осуществляющий контроль со стороны государства за соблюдением хозяйствующими субъектами экономических и правовых правил и норм в процессе их хозяйственной деятельности, а также контроль за исполнительной властью.  
 В его компетенцию входит контроль за исполнением республиканского бюджета, нормативных актов Президента, Парламента, Правительства и других государственных органов, регулирующих отношения государственной собственности, хозяйственные, финансовые и налоговые отношения, также контроль за расходованием средств республиканского и местного бюджетов на содержание государственного аппарата, за соблюдением законодательства по вопросам аренды, разгосударствления, приватизации и отчуждения объектов государственной собственности, инвестиционной деятельности и т.д.  
 Комитет государственного контроля обладает достаточно широкими полномочиями. В частности, он имеет право:   
 1. получать от государственных органов и иных юридических лиц, индивидуальных предпринимателей необходимую информацию и проводить проверки (ревизии) их деятельности;   
 2. привлекать к участию в проверках (ревизиях) представителей правоохранительных, контролирующих и других государственных органов;  
 3. направлять материалы проверок в соответствующие компетентные органы для рассмотрения и принятия необходимых мер;   
 4. осуществлять производство по делам об административных правонарушениях и привлекать к ответственности (применять штрафные, экономические санкции) виновных должностных лиц и субъекты хозяйствования всех форм собственности и другие.   
 Решения Комитета государственного контроля, его территориальных органов и должностных лиц могут быть обжалованы в судебном и ином, установленном законодательством порядке.   
 В результате присоединения Государственного комитета финансовых расследований к Комитету государственного контроля (Указ Президента Республики Беларусь № 516), в его составе создана соответствующая организационная структура, обеспечивающая реализацию функций, связанных с финансовыми расследованиями [18, c.56-58]. 
 

Вывод: в настоящее время в Республике сложилась президентская форма правления.  В ходе проведенного сравнительного анализа можно отметить, что данная модель основывается на французской модели организации управления. В состав высших институтов власти входит Президент, двухпалатный Парламент, Правительство – Совет Министров, Верховный суд и Комитет государственного контроля – как особый институт управления.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

3. Функционирование  институтов государственной  власти: проблемы и  пути реформирования

  После распада СССР в Республике Беларусь сложились определенные трудности, которые требовали принятия определенных решений по реформированию институтов государственной власти. Однако несмотря на все трудности Беларусь с успехом научилась их преодолевать. На сегодняшний момент в республике сформировалась новая политическая система, в которой за достаточно короткий промежуток времени радикально изменились общественные институты, их социальные функции и задачи, что привело к качественному изменению в общественных отношениях и иерархии социальных идеалов и ценностей, ликвидации многих политических институтов и социальных норм, трансформации общественного сознания. В национальной политической системе были созданы политические структуры, которых не было в социалистической системе: институт президентства, Администрация Президента, двухпалатный Парламент, Конституционный суд и некоторые другие. Постоянно совершенствуются действующие институты управления [20].   
 Однако в тоже время по-прежнему остается ряд нерешенных:  
1. государственная власть по-прежнему включает в себя ряд конкурирующих и дублирующих друг друга структур: собственно правительство (министерства и ведомства), аппарат правительства и, в определенной степени, администрацию президента. Особого внимания заслуживает наличие мощного аппарата правительства. Этот фактор ослабляет роль отраслевых министерств в определении экономической политики, снижая их статус (если сравнивать его со статусом министерств в других странах), способствует раздробленности существующей системы и мешает им налаживать эффективные горизонтальные связи друг с другом. Отсюда широкое использование межведомственных комиссий для разрешения часто возникающих сложных «пограничных» проблем в отношениях между министерствами и ведомствами (в настоящее время в Беларуси функционируют 9 высших органов власти: Верховный Суд Республики Беларусь, Высший Хозяйственный Суд Республики Беларусь, Генеральная прокуратура Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь, Национальный банк Республики Беларусь, Палата представителей Национального собрания Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь, Совет Республики Национального собрания Республики Беларусь, 25 министерств, 8 Государственных комитетов) [21];   
2. несмотря на намеченные Главой государства тенденции по сокращению числа государственных служащих их число с каждым годом растет. Так, в 2004 году численность государственных чиновников составила 84 047 человек. В 2008 году их число увеличилось до 85 315 человек, что связано с созданием новых органов государственного управления [22];   
3. процессы принятия решений осуществляются высшими органами власти централизованно без включения в них местных органов управления и самоуправления, ввиду чего реализация государственной политики является менее эффективной вокруг [21].  
4. по-прежнему высоки расходы консолидированного бюджета на содержание государственного аппарата (в 2008 году их доля в общем уровне расходов составила 2%) [23].;  
5. сохраняет остроту проблема «старения» управленческих кадров. В последние годы неуклонно увеличивается количество государственных служащих, стаж которых превышает 20 лет. По состоянию на конец 2009 года в органах государственного управления Беларуси находилось 9 390 человек со стажем работы свыше 20 лет. К этому стоит добавить, что в стране насчитывается более 8,5 тысячи госслужащих, которые (стаж 15-19 лет) пришли в органы управления еще в первой половине 90-х годов прошлого века, ввиду чего эффективность государственного управления снижается, а государственные служащие редко выступают с новаторскими предложениями и берут на себя инициативу[24]. 
 С целью решения сложившихся проблем в институциональной системе государственного управления государство обязано принимать определенные меры.  
 В настоящее время во многих странах мира осуществляются административные реформы, результативность и эффективность применения которых  для Республики Беларуси смогут стать ведущими факторами оптимизации организационной государственной структуры, функциональной упорядоченности, экономии бюджетных средств, сокращения численности занятых, повышения эффективности деятельности органов государственного управления. Однако стоит отметить, что административная реформа должна осуществляться совместно с реформой государственной службы, которые хоть и представляют собой самостоятельные процессы, но при этом не изолированы друг от друга, а взаимосвязаны и объединены общей единой целью совершенствования системы государственного управления.   
 Практическое наполнение этих понятий можно проследить, изучая реальные процессы, конкретные цели и задачи, тенденции и направления административных реформ в странах мира. Особого внимания заслуживает опыт проведения реформ в Австралии, Великобритании, Венгрии, Германии, Польше, США, Франции и других странах. Ключевыми областями этих реформ справедливо обозначены: роль государства в обществе, организационная и функциональная структура органов государственного управления, их взаимоотношения со структурами гражданского общества, формирование дееспособной системы местного управления и самоуправления, эффективность и результативность деятельности государственного аппарата, подотчетность и прозрачность работы институтов власти [25, с 57-67].   
 В ряде стран административные реформы считаются радикальными, в других же характеризуются прагматизмом и постепенностью. Однако все государства при их проведении в большей или меньшей степени стремятся позаимствовать методы у частного сектора, использовать в своей деятельности прогрессивный опыт корпораций, накопленный в мире в последние десятилетия. Целью рассматриваемых реформ является не разрушение системы государственного управления, а повышение их экономичности.  При этом все мероприятия призваны способствовать решению задач социальной направленности, повышению экономического потенциала, укреплению законности, развитию открытости и доступности информации о деятельности государственных органов.  
 Изучение и анализ зарубежного опыта административного реформирования позволяет вычленить его общие направления, которые в большинстве своем обусловлены общемировыми тенденциями развития социально-экономических процессов. К таковым прежде всего стоит отнести: 1) целенаправленное сокращение количества центральных органов государственного управления при условии строгого ориентирования оставшихся на качественное, оперативное выполнение базовых функций по проведению государственной политики; 2) последовательные изменения в функциях и процессе государственного управления с учетом современных тенденций и динамики социально-экономических преобразований в стране.  Ключевой проблемой второго направления представляется исключение дублирующих и избыточных функций органов государственного управления, что предполагает пересмотр, конкретизацию и перераспределение функций, в результате которого часть функций может быть передана на низовые уровни управления, органам местного управления и самоуправления, саморегулируемым организациям и участникам рынка.  
 Так, одной из наиболее популярных форм децентрализации во многих странах является последовательная и постепенная передача ряда полномочий и функций от высших институтов власти местным органам управления и самоуправления, что сокращает круг задач, требующих участия центральных органов в обеспечении устойчивого развития территориальных единиц. Это способствует повышению эффективности услуг, оказываемых населению, сокращению бюджетных расходов на содержание государственного аппарата.  По значимости функции местных органов делят  на обязательные, которым придается общегосударственное значение и должны исполняться в обязательном порядке и определяются в зависимости от численности населения соответствующей административно-территориальной единицы, а также факультативные (добровольные) и  делегированные. Общая тенденция во многих странах – сокращение факультативных функций и расширение обязательных и делегированных. Так, в Германии объем последних двух составляет 80% от общего объема решаемых задач, в Финляндии на долю обязательных и делегированных приходится ¾ всего объема дел коммун. Однако при проведении подобных реформ необходимо учитывать особенности менталитета, различного уклада жизни, а также поступательность их проведения.   
 Важная роль в повышении качества государственного управления отводится внедрению информационных и коммуникационных технологий. Среди первых инициатив в области их эффективного внедрения в отношения между государством и обществом особо выделяют программы и проекты США. Для Великобритании, Новой Зеландии, Австралии характерно наиболее раннее внедрение технологий электронного правительства. Актуальность развития последнего признана и в Беларуси, цели административной реформы которой включают модернизацию системы исполнительной власти, оптимизацию государственных функций, повышение эффективность процессов управления.   В широком смысле под термином «электронное правительство» понимается трансформационный процесс перевода процедур принятия решений в системе государственного управления на информационные и телекоммуникационные технологии с целью оптимизации управления, улучшения качества обслуживания населения и обеспечения законности. На сегодняшний день внедрение и развитие электронных методов взаимодействия является одним их наиболее актуальных направлений в зарубежной практике реформирования системы государственного управления.  Кроме того что электронное правительство способствует повышению эффективности, оно способствует ориентации государственных услуг на потребителя, увеличению доступности государственной информации, включению общественности в процессы государственного управления [25, с 57-67].   
 Важным элементом повышения прозрачности в работе органов власти является внедрение электронных административных регламентов, которые, обеспечивая четкие механизмы контроля за административным процессом, способствуют улучшению качества работы государственных служащих, позволяют сократить количество ошибок и злоупотреблений и оптимизировать сроки подготовки документов.  Мировая практика применения регламентов обширна. Многие государства рассматривают вопросы упорядочения и формализации процедур оказания государственных услуг в совокупности с их четкой регламентацией как один из элементов создания эффективного государства. Так, например, в России собственные регламенты работы приняли Государственная дума, Совет Федерации Федерального собрания, Правительство, Центральная избирательная комиссия.   
 Как отмечалось выше, логическим завершением административных преобразований в зарубежных странах является реформа государственной службы. Причем подходы к ее проведению также демонстрируют значительную степень дифференциации. В некоторых странах, особенно на начальных этапах реформ, приоритетной задачей считалось создание небольшой государственной гражданской службы высшего уровня (в Венгрии, например, - службы старших государственных служащих) с целью уменьшить фрагментарность, укрепить управленческий потенциал, обеспечить лучшую базу для подготовки управленческих кадров.  Службы старших государственных служащих, как правило, играют ведущую роль в дальнейшей разработке и проведении реформ. Поэтому в Венгрии были внесены соответствующие поправки в закон о государственной службе, важное место в них занимает идея создания группы в составе нескольких сотен старших государственных служащих, которые должны обладать таким статусом в течение пяти-шести лет и не могут быть смещены правительством.  
 Актуальной также признается система продвижения по службе на основе профессиональных качеств, которая существует на уровне министерств. Венгрия раньше других стран с переходной экономикой сделала систему оценки профессиональных качеств основным положением своего закона о государственной службе.  
 Во все времена при любой системе государственного управления большое внимание уделялось вопросу оплаты труда государственных служащих. Данная проблема возникла в связи с необходимостью не только упрочить их особое положение  в обществе, но и повысить мотивацию эффективной деятельности.  В последние годы появились новые подходы к ее решению: например, стала широко применяться система оплаты по результатам труда. Использование ее применительно к трудовым коллективам в мировой практике оценивается как наиболее эффективное. Однако при этом во многих областях деятельности государственного аппарата могут возникнуть трудности с увязыванием результатов работы (они могут оказаться малозаметными, особенно в краткосрочной перспективе) и оценки вклада отдельных трудовых коллективов. Дальше всех в применении рассматриваемой системы пошли в Германии. Можно отметить, что проведенные там реформы государственного управления осуществлялись под влиянием системы оплаты труда по результатам труда, побуждающей организации государственного сектора более четко определять свою отдачу, переводить управленцев подразделений на контракты, предусматривающие достижение конкретных результатов и ориентироваться на нужды клиентов при более гибком распределении ресурсов.  
 Особое внимание при реформировании государственной службы уделяется развитию человеческих ресурсов, т.е. совершенствованию систем обучения, повышения квалификации персонала, методов отбора и найма работников, форм аттестации и оценки выполнения обязанностей. В целом реализация направлений реформы государственной службы в зарубежных странах предполагает формирование такой государственной службы, в основу которой должны быть положены «система заслуг и достоинств», антикоррупционная программа мер а также усиление персональной ответственности на всех уровнях власти. «Система заслуг и достоинств» показала свою эффективность во многих странах мира. К ее позитивным результатам можно отнести:

• превращение государственной службы в подлинно гражданскую;
• отбор, продвижение и удержание на государственной службе наиболее квалифицированных и добросовестных людей;
• строгая определенность должностных обязанностей;
• создание режима, обеспечивающего, с одной стороны, подконтрольность института государственных служащих, с другой – его правовую защищенность от произвола и некомпетентности руководителей и средств массовой информации;
• рационализация затрат на содержание государственного аппарата, увеличение доли прямых материальных стимулов.

  Общие тенденции системы реформирования институтов государственной власти, следует подчеркнуть, что рассмотренный опыт представляет большой интерес для государственных структур Беларуси, но не может механически переноситься на систему управления страны, так как необходимо учитывать национальные особенности в этой сфере, специфику форм и методов, приоритетную направленность преобразований. Ни одна из рассмотренных и положительных с точки зрения полученных схем реформирования органов управления не может быть признана за эталон.  Однако определенный позитивный опыт, бесспорно, может быть извлечен и использован в ходе последующих преобразований,  соответствия национальной системы управления современным реалиям, прогрессивным мировым достижениям [25, с 57-67]. 
 

Вывод: в последние годы политическая система Республики Беларусь подверглась кординальной трансформации. Была сформирована новая система организации институтов государственного управления. Однако несмотря на положительную динамику по-прежнему остается ряд нерешенных проблем, которые можно решить только при комплексном использовании соответствующих мер. 
 
 
 
 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 

      При определении структуры государственного управления важное значение имеет понятие  «институтов» и «институционального подхода»

     Современные административные системы существенно  различаются. Это связано с различиями в уровнях социально-экономического развития, сложившимися системами ценностей  и традиций, а также историческим характером формирования и функционирования систем государственного управления.

     Республика  Беларусь относится к странам  с французской моделью организации  государственного управления. Высшим институтом власти является Президент  Республики, который не относится  ни к одной из ветвей власти и  осуществляет регулирование деятельности каждой. К высшему органу исполнительной власти относится двухпалатный Парламент, исполнительной власти – Правительство – Совет Министров, судебной – Верховный суд. Особым органом в иерархии институтов управления представляется Комитет государственного контроля.