Институциональный подход к системе управления в зарубежных странах

        Наивысшим органом судебной власти в Японии является Верховный суд, который состоит из главного судьи и 14 членов Верховного суда, назначаемых кабинетом. Суд осуществляет работу в полном составе под председательством Главного судьи или в составе отделений. Верховный суд является судом высшей инстанции, действует в качестве суда второй инстанции по делам о государственной измене и других преступлениях против государства и в качестве третьей инстанции по остальным уголовным или гражданским судам.

  Верховный суд вправе решать вопрос о конституционности любого закона, указа, постановления или административного акта. Такое решение может быть принято, если за него проголосовало не менее восьми членов. Иск об антиконституционности нормативно-правового акта должен быть подан в суд первой инстанции.

  В Японии существует традиция централизации в отношении «управления правосудием». Верховный суд обобщает судебную практику, издает обязательные для нижестоящих судов руководящие указания, устанавливает положение о прокуратуре при нем, о внутренней дисциплине и административном управлении судебными органами. Эти решения принимаются коллегией, состоящей из членов Верховного суда и высших судов Японии [2, c.443-444].  
 В соответствии со ст.79 Конституции одновременно с выборами в нижнюю палату проводится референдум по поводу состава Верховного суда: если большинство избирателей проголосуют против определенного судьи, он обязан покинуть свой пост [13]. 

     1.2.3 Организация институтов  управления во  Франции

  Организация и функционирование современной  системы государственного управления Франции в действующей Конституции Пятой республики, принятой на референдуме 28 сентября 1958г. и вступившей в силу 4 октября 1958г. В президентско-парламентской республике она существенно отличается от модели управления в парламентарных и президентских системах. Ее особенность состоит в том, что, во-первых, высшие органы власти группируются вокруг Президента Республики, который играет центральную роль в системе государственного управления, а во-вторых, в системе разделения властей в модели пятой республики приоритет отдан исполнительной власти над законодательной [2, c. 313-315]. 

     Президент

     Высшими институтами власти во Франции принято  считать Президента, Правительство, Парламент, а также институт судебной власти.

     В иерархии органов государственной  власти Президент находится на вершине  и выведен за три ветви власти. Он образует самостоятельную ветвь  власти – президентскую, доминирующую над всеми остальными.

      Президент избирается сроком на 5 лет с правом неограниченного переизбрания. Для выдвижения кандидатов необходимо собрать 500 подписей поручителей из числа представителей административной элиты рангом выше муниципального советника. В списке должны присутствовать представители не менее 30 департаментов, причем каждый из них должен дать не более 10% подписей [2, c.315-318].   
 Полномочия Президента можно условно разделить на две группы. К первой относятся полномочия президента собственно как главы государства. Ко второй группе - полномочия по руководству исполнительной властью. Необходимо отметить, что если полномочия президента собственно как главы государства связаны с возможностью принятия реальных властных решений, по сути дела они являются проявлением исполнительной власти президента. Можно иначе классифицировать полномочия президента: полномочия, осуществляемые им самостоятельно, и полномочия, требующие контрассигнации премьер-министра и в ряде случаев соответствующих министров. Самостоятельно президент осуществляет только назначение референдума, роспуск Национального Собрания, введение чрезвычайного положения, направление посланий палатам парламента, направление в Конституционный совет запросов о соответствии Конституции законов и международных договоров. Это, как видно из перечня, в основном полномочия президента собственно как главы государства. Иные акты реализации полномочий президента требуют контрассигнации. В этом плане президент оказывается в некоторой степени зависимым от правительства - ведь даже назначение на государственные должности может быть проведено только с согласия последнего. И в этом отношении реальные властные возможности президента зависят от конкретной расстановки политических сил. Если и президент, и парламентское большинство (следовательно, и правительство), принадлежат к одной партии, то роль президента возрастает. Фактически он возглавляет исполнительную власть. В иных случаях инициатива переходит к правительству.   
 Полномочия президента в основном заключены в сфере исполнительной власти. Он назначает и освобождает от должности высших должностных лиц исполнительной власти, в том числе премьер-министра и других членов правительства, председательствует в Совете министров (только при его участии заседание правительства может иметь форму заседаний Совета министров), подписывает декреты, акты, осуществляющие текущее регулирование, и ордонансы, наиболее значимые подзаконные акты, принятые Советом министров, на практике нередко сам издает акты, регулирующие отношения в области полномочий исполнительной власти.   
 В сфере отношений с парламентом президент созывает этот орган на чрезвычайные сессии, выступает участником законодательного процесса, включая процесс изменения Конституции, имеет право роспуска Национального собрания. Президент вправе назначать референдум, хотя в последние годы это право было несколько ограничено. Президент единолично после официальной консультации с премьер-министром, председателями палат парламента и Конституционного совета вводит в стране чрезвычайное положение, если существует серьезная и непосредственная угроза либо институтам республики, либо независимости нации, либо целостности ее территории, либо выполнению международных обязательств, а нормальное функционирование органов государственной власти, созданных в соответствии с Конституцией, прервано. Президент является Главнокомандующим Вооруженных сил страны, заключает международные договоры, аккредитует дипломатических представителей, послов и чрезвычайных посланников в иностранных державах. Он имеет и ряд других полномочий, в том числе по назначению должностных лиц, помилованию и пр. [14]. 
   
 Парламент Франции

  Законодательная власть во Франции принадлежит парламенту Франции, который состоит из двух палат - Национального собрания и Сената. Палаты французского парламента неравноправны. Решающая роль в исполнении главных парламентских функций принадлежит Национальному собранию, избираемому непосредственно населением на основе двух туровой мажоритарной системы абсолютного большинства (во втором туре требуется относительное большинство). Ныне его численность составляет 579 депутатов, которые избираются единовременно на пять лет. Одновременно с избранием депутатов избираются их заместители, которые во время исполнения депутатом должностных обязанностей, не совместимых с депутатством (в основном в исполнительной власти), а также в случае досрочного прекращения по каким-либо причинам полномочий депутата занимают его место.   
 Верхняя палата - Сенат - состоит из 321 члена, избираемых сроком на девять лет. Сенат обновляется на одну треть каждые три года; он избирается путем косвенных выборов создаваемыми в департаментах коллегиями, включающими депутатов всех уровней, кроме коммуны, избранных на территории департамента, и представителей муниципальных советов коммун, находящихся на территории департамента.  
 Парламент является постоянно действующим органом. В настоящее время он проводит одну очередную сессию в год. Во Франции жестко ограничена возможная продолжительность заседаний палаты в течение сессии - не более 120 дней [2, c.326-335].  
 В Конституции Франции установлен ограниченный перечень сфер, в которых парламент имеет право принимать законы. По всем остальным вопросам нормативные акты принимает правительство. К этому перечню, в рамках которого принимаются законы, относятся регулирование гражданских прав и их основных гарантий, вопросы гражданства, семейных отношений, наследования и дарения, уголовное право, уголовный процесс и амнистия, судоустройство и определение статуса судей, денежная эмиссия, установление и взимание налогов, определение порядка выборов в палаты парламента и в органы местного самоуправления, государственная служба, национализация и приватизация предприятий. Сюда же относится определение основных принципов организации национальной обороны, местного самоуправления, образования, режима собственности, других вещных прав, а также обязательств, трудового, профсоюзного права и права социального обеспечения, а также одобрение наиболее важных международных. Именно по указанным вопросам парламент принимает законы.  
 Тем не менее к важнейшим полномочиям относятся полномочия по принятию законов. Право законодательной инициативы принадлежит премьер-министру и парламентариям: премьер-министр вносит законопроекты, а парламентарии - законопредложения. Законодательная инициатива может быть внесена в любую палату [14].   
 После принятия парламентом закон подписывается президентом. В течение 15 дней президент может наложить вето на закон в целом или на отдельные его положения (выборочное вето - это также специфическая черта законодательного процесса Франции). Президентское вето может быть преодолено палатами парламента путем повторного принятия закона в прежней редакции абсолютным большинством голосов. В этом случае президент подписывает закон.  
 Финансовые законы, касающиеся бюджета, налогов, могут быть внесены только в Национальное собрание. Правом законодательной инициативы здесь наделено исключительно правительство. Если парламент не принял такой закон в течение 70 дней, то этот вопрос может урегулировать президент.  
 У парламента имеются также контрольные полномочия. Текущий контроль за деятельностью правительства осуществляется путем направления вопросов правительству или министрам, ответы на которые обязательны. Вопросы могут быть устными (с дебатами, т. е. предполагающие обмен мнениями, и без дебатов) и письменными. Ответы на устные вопросы также даются устно, а на письменные - публикуются официально. Контроль может быть осуществлен посредством контрольных и следственных комиссий, а также постоянных комиссий, имеющих в том числе контрольные полномочия. Палаты могут осуществлять контроль и опосредованно: с помощью посредника, либо Счетной палаты, задачей которой является контроль за исполнением финансовых законов администрацией.  
 Парламент обладает полномочиями в сфере внешней политики и обороны. Они состоят в праве осуществлять ратификацию наиболее важных международных договоров, давать разрешение на продление при необходимости на срок свыше 12 дней осадного положения, введенного Советом министров, на объявление войны и состояния войны. Парламент формирует так называемые Высокий суд правосудия и Суд правосудия Республики, имеет право объявлять амнистию [2, c.331-333].

  Правительство Франции

  В соответствии с Конституцией правительство "определяет и проводит политику нации". Таким образом, на него возложено текущее управление страной, т. е. обеспечение обычной исполнительно-распорядительной деятельности, в том числе путем принятия нормативных правовых актов в сфере регламентарной власти [10]. Реальное содержание полномочий правительства зависит от того, каковы при соответствующем составе Национального собрания возможности действующего президента. Чем они меньше, тем больше возможности у правительства действовать по своему усмотрению, и наоборот.   
 Правительство должно пользоваться поддержкой Национального собрания, оно ответственно перед ним. Правительство может действовать в качестве Совета министров и в качестве Кабинета министров. Совет министров - это собрание министров под председательством президента, а Кабинет министров - под председательством премьер-министра. Конституционные полномочия правительства осуществляет Совет министров, принимаемые в ходе их осуществления акты подписываются президентом.   
 Премьер-министр как глава правительства во Франции назначается президентом. Формально президент может его назначить самостоятельно. Однако он вынужден учитывать расстановку политических сил в Национальном собрании, поскольку оно в любой момент может выразить недоверие правительству, ему необходимо заранее заручиться его поддержкой. Поэтому премьер-министром становится, как правило, лидер победившей на парламентских выборах партии.   
 Правительство может функционировать в различных формах, важнейшими из которых являются обсуждения в  Совете министров [2, c.322-327].   
 Являясь коллегиальным органом, правительство принимает решения в Совете министров и «располагает администрацией и вооруженными силами» для их исполнения (ст.20 Конституции). Совет министров объединяет премьер-министра и иных членов правительства (государственных министров, министров, министров-делегатов, государственных секретарей).   
 К компетенции Совета министров относятся вопросы особой важности: 
- принятие декретов и осуществление законодательной деятельности путем принятия ордонансов в соответствии  со ст. 38 Конституции;  
- обсуждение правительственных законопроектов (именно по обсуждаемым в Совете министров правительственным законопроектам можно сформировать представление о политике правительства);  
- решение об обращении к президенту об организации референдума для одобрения того или иного закона;  
- назначение ряда высших чиновников;  
- возложение на премьер-министра ответственности за действия правительства перед Национальным собранием;   
- введение осадного и чрезвычайного положения (в первом случае военным властям передаются полномочия, которыми в обычное время пользуется гражданская администрация, а во втором - происходит значительное усиление репрессивных полномочий администрации) [14].  
 По итогам заседания Совета министров Генеральным секретариатом правительства готовится Перечень решений, который подписывается президентом и затем рассылается всем членам правительства.   
 Полномочия правительства реализуются через решения, принимаемые индивидуальными органами - президентом, премьер-министром, министрами. Французское законодательство не предусматривает возможность принятия правовых актов коллективными органами (правительством, советом министров).  
 Правительство как коллегиальный орган исполнительной власти не имеет собственных полномочий. Важнейшие правительственные решения принимаются в Совете министров, которым руководит президент. Собственными, автономными от президента полномочиями в административной сфере обладают только премьер-министр и министры.   
 Так, к собственным полномочиям премьер-министра, устанавливаемым в основном Конституцией, относятся руководство деятельностью правительства, право издания регламентарных актов, право законодательной инициативы, право выступления на заседаниях палат парламента, право обращения в Конституционный совет в связи с проверкой  конституционности парламентского закона или международного договора и др.   
 Полномочия министров устанавливаются декретами, принимаемыми в Совете министров после получения заключения Государственного совета. Как правило, собственные полномочия министров касаются управления во вверенных им министерствах (подведомственных государственных службах). Министр обладает высшей властью в подведомственной ему области. В той мере, в которой министр наделен правом принимать решение, такое решение может быть обжаловано только в суде и отменено только судьей (иногда на уровне Государственного совета) [2, c.225-227].

   Кассационный суд

  Кассационный суд в системе французского национального права является высшим  институтом судебной власти. В настоящее время Кассационный суд включает шесть палат: пять по гражданским делам и одну - по уголовным делам. В свою очередь «гражданские палаты» делятся еще на несколько палат, каждая из которых специализируется на рассмотрении определенных категорий дел. Постановления Кассационного суда выносятся либо одной из палат, либо смешанной палатой, составленной из представителей трех палат. Большинство же дел рассматривается только в одной палате. Смешанные палаты созываются в случаях, когда в одной из них голоса разделились поровну, либо дело содержит вопрос, касающийся компетенции нескольких палат [15].

       К судьям центрального звена  Кассационного суда относятся   первый председатель, председатели палат, советники) и инспектора.

  В составе Кассационного суда действует Пленум. Он созывается для рассмотрения таких дел, которые содержат «вопросы принципиального характера», а также при необходимости повторного разбирательства дела в Кассационном суде. 
 Помимо того, что Кассационный суд находится на вершине судебной пирамиды, он, по сравнению с другими судебными инстанциями, обладает одной особенностью, которую можно охарактеризовать двумя чертами. Во-первых, он - един: «Во всей Французской Республике существует только один Кассационный суд». Если этот фундаментальный принцип заявлен как первостепенный в Кодексе об организации правовой системы Франции в той его части, которая касается Кассационного суда, то это объясняется тем, что речь идет о самом важном принципе, неотделимом от конечной цели кассационной инстанции, заключающейся в «унификации юриспруденции», когда правовые нормы одинаково толкуются на всей территории государства. Это единство юрисдикции обуславливает одноообразие в толковании правовых норм, а следовательно, формирование такой юриспруденции, которая будет основополагающей для всех судебных органов. Единство и однообразие, вот два условия, которые вытекают одно из другого. Во-вторых, Кассационный суд, в отличие от судов первой инстанции и апеляционных судов, не является судебным органом третьей инстанции и не призван судить по существу дела, он должен лишь установливать, что в зависимости от фактических обстоятельств, оцененных ранее должным образом в решениях, переданных на рассмотрение Кассационному суду, правовые нормы были применены правильно. Это объясняет тот факт, что Кассационный суд судит, собственно говоря, не конфликты, послужившие поводом для судебных решений, представленных ему на рассмотрение, а сами эти решения. В реальности, Кассационный суд - это судья по отношению к решениям, принятым другими судьями: его роль состоит в том, чтобы определить, правильно ли эти судьи применили закон с учетом квалифицированных только ими фактических обстоятельств по рассмотренному делу, и тех вопросов, которые были поставлены перед ними. Таким образом, предметом каждой жалобы является опротестование судебного решения, по поводу которого Кассационный суд должен высказаться, что либо в данном решении правовые нормы были применены правильно, либо что, напротив, применение их было ошибочным.   
  К полномочиям Кассационного суда в общем виде можно отнести: