Институциональный подход к системе управления в зарубежных странах

  В настоящее время, как было сказано выше, выделяют различные трактовки понятия «институтов». Так, согласно Дж. Марчу и Й. Ольсону институты представляют собой «логически последовательные образцы человеческой деятельности, прибегая к которым люди и организации производят и организуют время и пространство» [2, c.28]. По мнению Дж. Ходжосона «институты – это разновидность структур, принадлежащих социальному пространсту и представляют собой содержание общественной жизни, значительная доля взаимодейтсвий и деятельности которой структурирована в терминах явных или неявных правил» [9, c.28]. Д. Норт, придерживаясь традиций Веблена, трактует институты как «социально-психологические феномены, включающие в себя три элемента: неформальные ограничения (традиции, обычаи, социальные условности), формальные правила (конституции, законы, судебные прецеденты), механизмы принуждения, обеспечивающие соблюдение правил». Наряду с зарубежными учеными проблемой институционального подхода также занимаются и белорусские экономисты и политологи, среди которых можно выделить Е.Б. Дорину, которая определяет институты как «устойчивый комплекс формальных и неформальных ограничений (норм, принципов, законов, правил, обычаев, привычек), регелурующих и контролирующих различные сферы деятельности и социальные отношения и объединяющих их в систему социальных структур (органов государственного управления, учреждений, организаций) [10, c.61-64].

  В соответствие с вышеизложенным общественные институты – это ограничительные рамки, которые своим относительным постоянством упорядочивают взаимоотношения между людьми, организациями, государствами, оформляют социокультурный контекст таких взаимоотношений, снижая порог неопределенности в человеческой жизни.

    Применительно к теории государственного управления данный подход позволяет сформулировать ряд выводов. Во-первых, при выборе институциональной структуры управления необходимо начинать с выстраивания шкалы политических приоритетов, определения целей, идеологии управления, которые формулируются в политическом курсе. Во-вторых, как показывает практика, высокая степень институциональной автономии, которая лежит в основе распределения власти между различными уровнями управления (национальным, региональным и местным), характерна для консенсусной модели, где институты обречены на поиски согласия в принятии решения. Следовательно, автономия, предоставляемая отдельным институтам, есть свойство децентрализованных систем управления. В-третьих, он предполагает оценку на основе национального и мирового опыта.

    Мировой опыт показывает, что эволюция форм управления, несмотря на известную  страновую специфику, имеет общую  тенденцию. Но сами по себе институты  не есть относительный гарант устойчивого  развития, поэтому ввиду того, что  не все социальные изменения влекут перестройку институтов, необходимо предпринимать соответствующие меры для их модернизации [2, c.28-29]. 

1.2 Зарубежный опыт  организации аппарата  власти 

       В теории административно-государственного управления понятие структуры означает совокупность устойчивых связей в системе управления, обеспечивающих ее целостность и тождественность самой себе.

       Компаративные исследования систем государственного администрирования в разных странах  обнаруживают множество различий в формах организации и деятельности центральных и местных органов управления. Некоторые из этих различий зависят от степени экономического и социального развития соответствующих стран. Индустриальное государство с быстрыми темпами экономического роста и высоким жизненным уровнем может иметь иные административные институты, чем аграрное государство с его замедленным экономическим развитием и низким уровнем жизни.

       Еще один важный фактор, влияющий на структуры  административно-государственного управления, — политические peжимы, в рамках которых функционируют административные органы. По этой причине в двух странах с приблизительно одинаковой социально-экономической структурой могут быть различные по своей природе административно-государственные институты. Поэтому ввиду неоднородности организации системы государственного управления автором будут рассмотрены модели [6, c.87-88]. 

        1.2.1 Организация институтов  управления в США

      Система государственного управления США формировалась  на основе и под влиянием первой в мире Конституции США, которая была принята 17 сентября 1787 года на Конституционном Конвенте в Филадельфии и впоследствии ратифицирована всеми тринадцатью существовавшими тогда американскими штатами.. Она стала одной из причин устойчивого функционирования системы управления США.

      Современная система государственного управления опирается на ряд принципах, лежащих  в основе ее организации и функционирования:

1. система  сдержек и противовесов (жесткое  разделение законодательной, исполнительной (президентской) и судебной властей, которые формируются независимо друг от друга);

2. принцип  разделения правления (поскольку  сроки полномочий высших органов  власти – Президента и палат  Конгресса разнятся, то может  возникнуть ситуация, когда исполнительную и законодательную власти контролируют различные политические партии);

3. двухпартийная  система;

4. активная  роль заинтересованных групп  (широкое распространение лоббизма, которое компенсирует пассивную  роль политических партий в политическом процессе);

5. федеративное  государственное устройство (наличие  двух уровней управления –  общенационального и регионального,  согласно которому штаты сохраняют  значительную автономию) [2, c.270-274].

      В соответствии с Конституцией наивысшими институтами государственной власти в США является Конгресс, Президент, Верховный суд. 

      Конгресс

  Законодательная власть в Соединенных Штатах Америки на федеральном уровне осуществляется конгрессом США, избирать который имеют право граждане США старше 18 лет путем всеобщего, прямого и тайного голосования. Он состоит из двух палат - сената и палаты представителей. Заседания конгресса проходят в здании Капитолия, расположенном на холме в центре Вашингтона.

      Число членов палаты представителей зафиксировано законом в 1912 г. и с тех пор не изменялось - 435. В настоящее время каждый член палаты представляет около 500 тыс. избирателей. По конституции США каждый штат должен быть представлен в палате по крайней мере одним членом.

      Члены палаты представителей избираются на двухлетний срок, исчисляемый с января следующего после выборов года.

      В сенате каждый штат представлен двумя  членами, т. е. в его состав входят 100 сенаторов. Каждый сенатор избирается в своем штате на шестилетний  срок, начинающийся в январе следующего после выборов года. По традиции сенат занимает более привилегированное положение, чем палата представителей [11].

      Конституционные полномочия конгресса весьма широки. Самое важное место среди них  занимают прерогативы в финансовой области. Конгресс устанавливает единообразные для всей территории страны налоги, пошлины, подати и акцизные сборы, утверждает федеральный бюджет и выделяет ассигнования на все без исключения государственные акции, занимает деньги в кредит и уплачивает долги от имени Соединенных Штатов, регулирует внешнюю торговлю и торговлю между штатами и т. д. Это дает конгрессу мощные рычаги влияния на экономику и внутреннюю политику страны и является потенциально важным средством воздействия на внешнюю и военную политику .

      Конгрессу принадлежит важная функция контроля за деятельностью правительственных учреждений и ведомств. Такой контроль осуществляется путем проведения расследований по различным вопросам, проверки расходования бюджетных ассигнований, надзора за организацией и действиями правительственных учреждений.

      Конгресс  имеет право объявлять войну, формировать вооруженные силы и  выделять ассигнования на их содержание, издавать правила по управлению и  организации сухопутных и морских  сил.

            Наряду с полномочиями, осуществляемыми совместно обеими палатами, существуют и такие, которые может осуществлять только одна из палат. По конституции, все законопроекты о государственных доходах должны исходить от палаты представителей: сенат может предлагать к ним поправки и участвовать в их обсуждении. Это право предоставляет палате представителей определенные преимущества при рассмотрении финансовых вопросов. Палате принадлежит также право избрания президента США, если ни один из кандидатов не получит более половины голосов выборщиков (за всю историю США палата представителей воспользовалась этим правом лишь 2 раза - в 1801 и 1825 гг.).

      Важнейшими  полномочиями сената являются его участие  в принятии Соединенными Штатами  Америки международных обязательств в форме договоров и участие  в назначении на высшие должности государственного аппарата. Сенат может одобрить или отвергнуть договор полностью или обусловить его принятие поправками, оговорками и т. д.

            Прерогативой сената является контроль за назначениями должностных  лиц правительства. Сенат утверждает назначения руководителей правительственных ведомств, дипломатических представителей, членов Верховного суда, федеральных судей, а также передвижения и продвижения высших чинов вооруженных сил и заграничной службы. В случае, если ни один из кандидатов в вице-президенты не получит более половины голосов выборщиков, сенат осуществляет выборы вице-президента.

      Конституция предоставляет конгрессу право  отстранять от должности при осуждении  в порядке импичмента гражданских  должностных лиц, включая президента и вице-президента, если они будут признаны виновными в измене, взяточничестве или других серьезных преступлениях и проступках. При этом полномочия палат также разделены: только палата представителей имеет право возбуждать преследование в порядке импичмента и только сенат выполняет в этом случае функцию суда (для осуждения необходимо согласие двух третей присутствующих сенаторов). В случае признания привлеченного к ответственности лица виновным сенат может применить в отношении него единственную меру наказания - отстранение от занимаемой должности, после чего лицо, признанное виновным, может подлежать уголовной ответственности на общих основаниях.

            Конгресс вправе принимать законы о предоставлении американского гражданства, о банкротстве, а также в сфере патентного и авторского права, учреждать федеральные суды и почтовые службы. Ему предоставлено право эмиссии денег и установления наказаний за их подделку, а также ряд других полномочий.

            Во время каждого  созыва конгресса вносится большое  количество законопроектов - около 20 тысяч, принимается конгрессом лишь несколько сотен. Законы в американском конгрессе называют именами тех конгрессменов, которые предложили их в обеих палатах: например, закон Тафта-Хартли и т.п. [11].

     Президент и правительство

  Институт президентства является одним из важнейших новшеств, которые ввели в политическую практику составители Конституции США. Президент занимает центральное место в системе высших государственных органов США. Он глава государства и единоличный носитель исполнительной власти, глава вооруженных сил и высший руководитель федерального административного аппарата.   
 Срок полномочий Президента – 4 года, конституционно закреплено два срока пребывания в Белом доме. Полномочия президента можно разделить на конституционные (исключительные), делегированные Конгрессом, а также подразумеваемые, опирающиеся на широкую трактовку конституции [2, 285-288].  
 Президент по конституции – важный элемент законодательного процесса. В настоящее время именно правительство на деле превратилось в главного законодателя. Кроме того, он обладает таким мощным средством воздействия на законодательный процесс, как вето. Президент обладает правом обращаться к Конгрессу с посланием о положении в стране [11].  
 Полномочия президента США очень широки. Как глава государства он является верховным главнокомандующим вооруженными силами США и верховным представителем США на международной арене. Президент с одобрения и согласия сената назначает федеральных судей, включая членов Верховного суда, послов и высших должностных лиц аппарата исполнительной власти, в том числе руководителей министерств и ведомств. Конституция предоставляет президенту право созыва чрезвычайных сессий конгресса и переноса очередных сессий, право отсрочки исполнения приговора и право помилования лиц, осужденных по федеральным законам. Не занимая какой-либо должности в партийном аппарате, президент считается лидером своей партии. При возникновении внутренних и внешних кризисных ситуаций (войны, крупные забастовки и пр.) президент может располагать чрезвычайными полномочиями.   
 Велика роль президента в законодательном процессе. Он является фактическим лидером законодательной политики, формулируя законодательную программу администрации в серии посланий конгрессу. В одном из них конгрессу представляется проект бюджета, разрабатываемый экспертами Белого дома. Глава исполнительной власти обладает правом издания президентских приказов, фактически имеющих силу закона [12].       
 Еще одним новшеством создателей государственно-управленческой модели США является институт вице-президентства. Основная причина его возникновения – стремление создать легитимный и определенный механизм передачи власти в случае досрочного прекращения исполнения президентом своих обязанностей. Его полномочия по конституции ограничиваются председательствованием в сенате. Принятая в 1933 г. 20-я поправка к конституции США укрепила статус вице-президента, рассматривая его в качестве преемника главы исполнительной власти в случае смерти или недееспособности последнего. Реальные функции вице-президента в правительстве определяются президентом в каждом конкретном случае.  
 При Президенте действует собрание министров, руководителей департаментов, которое составляет Кабинет, численностью 14 человек, в который могут входить и другие, специально назначенные президентом лица. В его заседаниях обычно участвует вице-президент. Совещание проводится по мере надобности, чаще проходят встречи с отдельными министрами.   
 Президент совместно с Исполнительным управлением (офисом), исполнительными департаментами, которые разнятся как по своему бюджету, так и по государственно-политическому значению, а также независимыми агентствами и правительственными корпорациями  представляют исполнительную власть в США. Судебная система США состоит из двух ветвей, которые не составляют правильной иерархии и действуют во многом параллельно[2, c.290-292].