История социальной защиты детства и материнства в России

Нарабатывается  практика, совершенствуются институты  и нормы, создаются дополнительные условия, корректируются в соответствии с изменением экономических, социальных и иных обстоятельств в государстве  и в мире в целом, поскольку  защита материнства и детства  – феномены динамичные, развивающиеся.

Глава 3. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ИСТОРИИ  СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ  СЕМЬИ В РОССИИ. 
 
3. 1. Социальные льготы семьям с детьми. 
 
Произошедшие с начала 90-х годов изменения мер социальной поддержки семей с детьми, касаются как законодательных мер нового государства, так и ряда реалий практики осуществления социальной политики. В рамках нашей темы, прежде всего, укажем, что в трудовом законодательстве произошли изменения, касающиеся работающих женщин-матерей. 

 В ноябре 2001 года был принят, а в феврале 2002 года вступил в силу новый Трудовой кодекс (11). В этом кодексе впервые в отечественном трудовом законодательстве права работников, имеющих детей, выделены в особую группу прав. Причем речь идет не только не только о женщинах, с детьми, ибо охрана материнства и детства была одним из приоритетов советской социальной политики. Речь идет буквально обо всех лицах, имеющих семейные обязанности в связи с уходом, обеспечением и воспитанием несовершеннолетних детей: мужчин-отцов, любых родственников, взявших на себя обязанности по опеке и попечению над несовершеннолетними детьми. Таким образом, расширен круг лиц с семейными обязанностями, законодательные нормы стали более сензитивные к многообразию жизненных ситуаций, связанных с рождением и воспитанием детей.  
Для всех лиц с семейными обязанностями в новом ТК установлены особые нормы охраны труда и особые нормы регулирования труда, то есть, такие нормы охраны труда и его регулирования, которые не имеют работнике, не имеющие детей.

 Исследователь И.Я.Киселев дифференцирует эти нормы охраны и регулирования труда следующим образом (12, С. 56):  
1) нормы, распространяемые на женщин, в связи с особенностями их организма; такие нормы юристы называют «гендерными» нормами (речь идет о всякого рода ограничениях и запретах работать на вредных и/или опасных производствах или условиях труда); 
2) нормы, дающие гарантии и льготы в связи с беременностью и родами – перинатальные/декретные нормы; 
3) нормы, предоставляемые женщинам и другим членам семьи в связи с выполнением ими семейных обязанностей, связанных с наличием детей (отпуска по уходу за ребенком, больничные по уходу за ребенком и т.д.) - нормы социального обеспечения.

 Эта совокупность новелл в новом ТК позволяет расширить круг лиц, получающих льготы в связи с уходом за ребенком. Теперь на уровне законодательства льготы социального обеспечения связанные с выполнением семейных обязанностей включают не только мать, но и отца ребенка, а также и других лиц, ухаживающих за ребенком. Таким образом, впервые в отечественной законодательной практике попытались учесть многообразие жизненных сценариев семей с детьми.

 Российское общество вошло в такую социальную ситуацию, в которой сосуществуют и умножаются самые различные варианты неполных семей: отец + ребенок/дети, совершеннолетний родственник + ребенок/дети. Быстрый рост неполных семей обозначил контраст между семьей нуклеарного типа как «нормальной» семьей и новой социальной организацией, характеризуемой альтернативностью структурных типов семьи. 

 Следует отметить, что большинство законодательных норм, защищающих в советское время на рынке труда женщин-матерей, остались практически без изменений. Так, сохранен и отпуск по беременности и родам, с сохранением рабочего места, и ежегодный отпуск летом работающим матерям, и пособия по беременности и родам, и пособия по уходу за ребенком, и оплачиваемые больничные листы при болезни ребенка. 

 Но главное в том, что изменился работодатель: государство перестало быть основным работодателем, появился частный работодатель, который выплачивает социальные выплаты из собственной нормы прибыли. Работодатели всячески стараются уйти от этих выплат в социальные фонды: переход к черной и серой заработной плате, пресловутые обязательства о неуходе в декретный отпуск, и другие разного рода уловки. Поэтому изменение фигуры работодателя сопровождалось изменением отношения этого работодателя к законодательным нормам о лицах с семейными обязанностями. Именно поэтому, не смотря на существующие государственные меры защиты матерей и иных лиц с детьми, часть работодателей так или иначе действует вразрез существующему Трудовому кодексу.

 Так, согласно результатам исследования по изучению опыта совмещения профессиональных и семейных обязанностей женщинами с детьми-дошкольниками пользуясь тем, что многие сотрудницы не знают свои права, предприятие способно уклоняться в открытой или скрытой форме от положенных по закону выплат или же от предоставления специальных условий труда для беременных женщин или женщин с малолетними детьми. Примерами такой дискриминации являются: 
- невыплата, установленных законом денежных сумм в связи с выходом в отпуск по беременности и родам; 
- невыплата в связи с выходом в отпуск по беременности и родам квартальных премиальных, предусматриваемых политикой фирмы для всех сотрудников; 
- вынужденное увольнение «по собственному желанию»; 
- завышение функциональных обязанностей без соответствующего повышения заработной платы; 
- понижение заработной платы при неизменившемся объеме функциональных обязанностей; 
- отказ в предоставление гибкого или сокращенного графика работы в последние месяцы беременности; 
- несанкционированные понижение работницы в должности при возвращении из отпуска по уходу за ребенком в зависимости от срока возобновления ее рабочей деятельности; 
- отказ в переводе сотрудницы на более легкие виды работ. 

 Таким образом, появление нового работодателя – частного капитала - сопровождалось новыми рисками и угрозами: надо учитывать, что в современной России далеко не все трудовые отношения теперь контролируются государством, появилась реальная угроза безработицы, и работающие матери, и все лица с детьми, вынуждены вступать в ряд компромиссов с работодателем для сохранения рабочего места.  
Кроме того, следует отметить, что на сегодняшний день в РФ сложилась достаточно нетипичная ситуация между законодательным творчеством государства и восприятием этих инициатив в обществе. Ведь с точки зрения социологии права, нормы права отражают общественные нормы, ценности, представления о справедливости. Не типичность ситуации выражается в том, что государственная и правовая мысль идет с опережением общественных умонастроений или не совпадает с ними. Можно уверенно сказать, что сам факт введения в 2000 г. нового ТК, в котором расширен круг лиц, получающих те или иные льготы в связи с уходом и воспитанием ребенка/детей, - не был должным образом представлен обществу со стороны государства. 

 Но дело не только в слабой пропаганде или информировании государством своих законодательных новаций, но и в том, что общество ожидает от государства новаций иного рода. Общество не знает и не слышит, что ему говорит государство, не вследствие своей неграмотности, а вследствие того, что ожидает от государства законодательных инициатив в ином направлении. Представляется возможным сказать, что в обществе по-прежнему господствуют представления о том, что работа по уходу и воспитанию детей выполняется только с женщиной-матерью. В нашем обществе сложилась и устойчиво функционирует именно такое понимание роли женщины в семейных отношениях. Поэтому от государства ждут законодательных инициатив, адресованных женщинам, а меры, направленные на учет многообразия жизненных ситуаций семей с несовершеннолетними детьми не воспринимаются и не осознаются. Это частный случай отставания общественных умонастроений о норме и справедливости от государственных инициатив.

 Такое несовпадение предложений государства в области социальной защиты семьи и детства с ожиданиям общества отчасти обусловлено устойчивостью паттерна женских трудовых стратегий. За последние 20 лет мы видим появление новых профессий, новых форм трудовых контрактов, новых трудовых стратегий, но не менее значимо фиксировать и те ситуации, где новаций не произошло. Если взять во внимание то, что в современной РФ доля работающих женщин трудоспособного возраста по прежнему высока, а сочетание трудовой активности и материнства – осознанная стратегия большинства работающих женщин, то можно ответственно сказать: сложившиеся в советский период паттерны женских трудовых стратегий не изменились.

 Консервацию паттернов женских трудовых стратегий можно объяснить сочетанием ряда объективных и субъективных причин. К объективным причинам такой консервации относится и необходимость второй семейной заработной платы в семье и необходимость экономической независимости от мужа и других членов семьи, а к субъективным причинам можно отнести как желание самореализации в профессиональной деятельности, так и отсутствие в нашей стране идеологии матери-домохозяйки (13, С. 31) 
 
 
3. 2. Федеральные законодательные меры, направленные на поддержку семей с детьми. 
 
С середины 2000-х годов в РФ появляются новые законодательные меры, направленные на поддержку семей с детьми. Но эти новые меры не означали фамилизацию социальной политики: эти меры направлены, по замыслу законодателя, на улучшение демографической ситуации путем стимулирования рождаемости. В этих законах не только расширен перечень лиц, имеющих право на получение ряда пособий по уходу за ребенком, но и новый вид пособия - единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью, право на которое получает один из усыновителей или опекунов или приемных родителей. 

 В 2006 году был принят федеральный закон «О дополнительных мерах поддержки семей, имеющих детей» (14), призванный, согласно официальной риторике, так же стимулировать рождаемость. Этот закон, так же как и Постановление Правительства РФ № 873 от 30 декабря 2006 г. «О порядке выдачи государственного сертификата на материнский (семейный) капитал» (15) установили новые дополнительные меры государственной поддержки семей, имеющих детей. Этот закон предусматривает выделение материнского капитала в размере 250 тыс. рублей (с 1 января 2010 года материнский капитал составляет 343278 рублей (12000 рублей из которых можно потратить на любые нужды) женщине (или отцу или усыновителю), родившей или усыновившей второго (третьего и последующего) ребенка. 

 Эти меры государственной поддержки семей, имеющих детей, действительно являются и беспрецедентными и не ординарными. Прежде всего впечатляет сумма. Второе: на беспрецедентный характер этих законодательных мер указывает тот факт, что средства материнского капитала не являются обычными государственными пособиями, выплатами или компенсациями и потому не подлежат налогообложению, т.к. освобождаются от налогообложения на доходы физических лиц . Обращает внимание и целевой характер расходования средств материнского капитала, которые можно будет использовать только по трем направлениям:  
1) на приобретение жилья с использованием ипотеки или иных систем кредитования; 
2) на все виды образования, включая плату за дополнительные услуги, предоставляемые образовательным учреждением; 
3) на накопительную часть пенсии.  
Материнский капитал будет выдаваться женщине независимо от даты рождения первого ребенка, но только один раз. Право распоряжаться средствами материнского капитала возникает по прошествии 3 лет с момента рождения или усыновления. Интересно, что в законе оговорен период действия программы – 10 лет, начиная с 1 января 2007 года. К 1 января 2017 года, проанализировав результаты и эффекты действия программы, государство должно принять решение о возможности и целесообразности ее продолжения.

 Региональные меры поддержки семей с детьми: больше детей – больше компенсаций. Помимо указанных федеральных мер, направленных на поддержку семей с детьми, существуют и региональные меры. К таковым относятся компенсационные выплаты родителям за содержание ребенка в дошкольном образовательном учреждении. Так, Постановлением Правительства РФ № 846 от 30 декабря 2006 г. «О порядке и условиях предоставления в 2007 г. финансовой помощи из федерального бюджета в виде субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на выплату компенсации части родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования» (16) определено, что данные субсидии предоставляются бюджетами субъектов РФ. Согласно этому постановлению, размер компенсации зависит от количества детей в семье: компенсация на одного ребенка составляет 20% от платы, если в семье два ребенка, то компенсация составляет 50%, а если три и более — 70%. 

 Особенность муниципальных мер поддержки семей с детьми обусловлена особым статусом муниципальной власти. Ведь местное или муниципальное самоуправление в РФ, согласно Конституции – предмет совместного ведения РФ и субъекта РФ. В статье 12. Конституции указано, что муниципальное самоуправление – самостоятельная, независимая от государства форма осуществления власти населением, т.е., МСУ – это негосударственная структура, ибо органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. 

 В области семейной политики выделяются следующие формы работы органов МСУ:  
- работа по организации и осуществлении опеки и попечительства, во исполнении перечня предметов ведения МСУ. В рамках этой работы организовываются четкие формы взаимодействия между районными структурами социального обеспечения и органами МСУ. 
- оказание материальной помощи малообеспеченным семьям с несовершеннолетними детьми. Помощь оказывается продовольствием, вещами, организацией подарков к праздникам, бесплатного питания, прямая денежная помощь в экстренных случаях.

 Мы видим, что органы МСУ работают только с проблемными и кризисными семьями, являющимися потребителями социальной помощи. Проблемная семья – члены (член) которой находятся в трудной жизненной ситуации и которая не может самостоятельно справиться с проблемой. Кризисная семья – семья, требующая срочной социальной помощи. 

 В перечне предметов ведения органов МСУ содержатся следующие пункты: «организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного и основного общего образования», а так же «организация, содержание и развитие муниципальных учреждений социальной защиты населения, культуры, физической культуры и спорта, здравоохранения». Организация работ по этим двум пунктам перечня предметов ведения ОМСУ способна восполнить меры помощи семье, осуществлявшиеся в советское время из ФОП и направленных на помощь работающим родителям несовершеннолетних детей. К этим мерам помощи относятся: 
• организация групп продленного дня и в школе, и в детском саду, 
• организация внешкольного образовательного и оздоровительного досуга,  
• организация летнего городского и загородного отдыха школьников, работы подростков, и т.д.