Современные административные реформы зарубежных стран (Великобритания, Япония, США, Франция)

Оглавление

Вступление

    Актуальность  рассмотрения темы "Зарубежный опыт организации государственной службы (проведение административных реформ)" состоит в том, что в последние годы в нашей стране ведутся реформы во многих сферах государственной и общественной жизни. Не обошли они стороной и сферу управления. Проводимая административная реформа направлена, в первую очередь, на создание оптимальной системы государственного управления. Эффективная государственная власть необходима для решения неотложных социально-экономических проблем, для повышения уровня и качества жизни населения.

    Использование зарубежного опыта проведения административных реформ в организации государственной службы во многом может способствовать улучшению проведения административной реформы в России, повысить ее эффективность. Целью данной работы является рассмотрение зарубежного опыта организации государственной службы в области проведения административных реформ. При написании данной работы ставились задачи:

• исследовать литературные источники и действующее законодательство по рассматриваемой теме;
• проанализировать зарубежный опыт в области проведения административной реформы;

    Объектом  исследования работы являются общественные отношения, связанные с зарубежным опытом организации государственной  службы в области проведения административных реформ.

    Предметом исследования служит организация государственной службы за рубежом.

Раздел 1. История развития и теоретическое восприятие понятия «административная реформа»

1. История развития

    Начиная говорить о современных административных реформах, нужно иметь представление о том, что же такое реформа?

    Реформа (от латинского «reformo») — преобразование, вводимое законодательным путем, в частности процесс преобразования государства, начинаемый властью по необходимости. Конечная цель любой реформы — укрепление и обновление государственных основ, что, однако, не всегда несёт за собой улучшение уровня жизни, сокращение государственных расходов и наоборот — увеличение доходов. Реформа предполагает существенные изменения в механизме функционирования объекта, возможна смена основополагающих принципов, ведущих к принципиально новому результату и получению принципиально нового объекта. Не стоит путать понятия "реформа" и понятие "усовершенствование" или "модернизация". Реформа, в таком случае это, по сути, коренной перелом устоявшихся процессов и традиций.

    В России на протяжении всей истории  вводились множество реформ. «Столыпинская аграрная реформа», основным направлением которой, являлась передача надельных земель в собственность крестьян, постепенное упразднение сельской общины как коллективного собственника земель, широкое кредитование крестьян, скупка помещичьих земель для перепродажи крестьянам на льготных условиях, землеустройство, позволяющее оптимизировать крестьянское хозяйство за счёт ликвидации чересполосицы¹. Реформа представляла собой комплекс мероприятий, направленных на две цели: краткосрочной целью реформы было разрешение «аграрного вопроса» как источника массового недовольства (в первую очередь, прекращение аграрных волнений), долгосрочной целью — устойчивое процветание и развитие сельского хозяйства и крестьянства, интеграция крестьянства в рыночную экономику. Также хотелось бы отметить «Орфографическую реформу 1917—1918 годов», которая состояла в изменении ряда правил русского правописания, что наиболее заметным образом проявилось в виде исключения нескольких букв из состава русского алфавита, «Косыгинская реформа», которая характеризовалась внедрением экономических методов управления, расширением хозяйственной самостоятельности предприятий, объединений и организаций, широким использованием приёмов материального стимулирования, «Реформа российской экономики в 1990-е годы» включающую либерализацию цен², либерализацию внешней торговли и приватизацию бывших союзных госпредприятий.

    Конечно же, в каждой из выше перечисленных и других проведенных реформах были как минусы, так и свои плюсы.

    Условно современными административными реформами  можно считать преобразования, которые были осуществлены в системах государственного управления зарубежных стран в конце XX - начале XXI вв.

    Реформаторских  идей и практических проектов было немало и в XIX в., и на протяжении всего  века XX. В связи с этим французский профессор Ролан Драго отмечал: «В некотором смысле административная реформа - это миф. Администрация находится в состоянии постоянной реформы, что является признаком ее здоровья».

    Системы государственного управления в зарубежных странах постоянно адаптировались к неустойчивым условиям развития, глобализации протекающих экономических и социальных процессов, росту информационных потоков и технологий. Необходимость преобразований связывалась и с недовольством публичным управлением, падением доверия населения к государственному аппарату. В литературе говорится о кризисе административного государства, который выражался в потере управляемости общественными делами, неэффективном использовании денег налогоплательщиков, понижении качества предоставляемых населению услуг, резком падении доверия к органам государственной власти и государственной службе и т.д.

    Каждая  зарубежная страна накопила собственный  опыт в сфере административных реформ. Этот опыт имеет существенные особенности, обусловленные политическими, историческими, правовыми и культурными особенностями данного государства.

    Вместе  с тем вектор административных реформ можно считать общим. Это и  позволяет выделить цели реформ, основные направления и виды современных  административных реформ.

    Цели  административной реформы во многом предопределяются особенностями функционирования публичного управления в той или иной стране. Так, в англосаксонских странах важнейшей задачей в сфере публичного управления, традиционно, было создание системы защиты интересов частных лиц от произвола в системе административного управления. Правовые механизмы в этой сфере были призваны создать жесткие рамки, в которых может действовать публичная администрация. Главное внимание в связи с этим уделялось ответственности публичной администрации и судебному контролю, следовательно, процессуальным нормам³. Для романо-германских стран важное значение имеет обеспечение эффективности деятельности публичной администрации и участия структур гражданского общества о процессе принятия управленческих решений.

    Поэтому реформы преследовали цели, характерные  для данной группы стран. В первом случае основное внимание уделялось  транспарентности⁴ системы публичного управления, совершенствованию административных и судебных процедур. Во втором случае, в первую очередь, решались задачи совершенствованию управленческих структур и организации их деятельности, повышения эффективности государственного управления. В странах третьей группы⁵ были актуальными проблемы демократизации и децентрализации государственного управления.

    В научной литературе называют различные  цели административных реформ: повышение  эффективности управленческой деятельности; внедрение в систему государственного управления принципа конкуренции; децентрализация  и деконцентрация в организации  государственного управления; перестройка механизма принятия управленческих решений и др. При этом все авторы признают, что в центре административных реформ неизменно оставался менеджериальный подход. Новый государственный менеджмент может быть сведен к попыткам введения рыночных механизмов, институтов и установок в организацию и деятельность современного государства.

2. Классификация административных реформ

    В литературе предлагаются несколько  классификаций административных реформ. Так, Р. Драго различает реформы  по способам их проведения. Он выделяет реформы при помощи комиссий; реформы, проводимые на базе эксперимента; реформы, проводимые с помощью частных организаций. В зависимости от их основного содержания можно выделить функциональные, процедурные и структурные реформы. Между этими реформами нет четких границ, и вряд ли следует утверждать, что где-нибудь эти реформы проводились «в чистом виде» обособленно друг от друга. Напротив их идеи переплетаются и смешиваются. Тем не менее, функциональные и процедурные реформы как более простые в идеале должны предшествовать структурным - наиболее сложным реформам.

    Рассмотрим  основные классификации административных реформ более подробно.

1.2.1 Функциональные административные реформы

     Основное  содержание этого вида реформ - оптимизация задач и полномочий государственных органов, отказ от избыточных и дублирующих функций.

     В первую очередь, функциональные реформы  затронули централизованную администрацию, поскольку в европейских странах  ограниченность возможностей министерской системы в руководстве экономикой и решении социальных дел стала очевидной уже в конце XIX века.

     Можно выделить несколько основных направлений  изменений министерских систем в  зарубежных странах, которые условно  можно отнести к функциональным реформам. К их числу относятся:

     1. Передача ряда функций децентрализованным  учреждениям - независимым агентствам, публичным корпорациям, публичным  учреждениям. 

     Децентрализованные  учреждения впервые были образованы на рубеже ХIХ в. и ХХ в. в  странах  прецедентного права. Создание децентрализованных учреждений связывается с малой эффективностью традиционных органов управления, низким качеством оказываемых ими услуг или завышенными ценами на них. Среди других причин можно назвать необходимость избежать последствий некоторых политических обычаев, которые противоречат требованиям рационального управления. Имеются в виду некоторые особенности формирования правительств, назначений на высшие должности в министерствах. Децентрализованные учреждения могут именоваться независимыми агентствами, государственными корпорациями, публичными корпорациями. Децентрализованные учреждения получали широкие управленческие полномочия и поэтому становились субъектами публичного права. Вместе с тем в их задачи входила и коммерческая деятельность, поэтому они действуют и как субъекты частного права.

     Децентрализованные  учреждения напрямую не входят в систему  какого-либо министерства или иного  государственного органа и, напротив, организационно обособлены  от них. Вместе с тем эти учреждения подотчетны одновременно органам законодательной власти и министрам, а в некоторых случаях и главе государства.

     В процессе административной реформы  децентрализованные учреждения были созданы  для помощи министерствам. Они сочетают методы деятельности, характерные для  государственных органов и хозяйствующих субъектов. Независимые агентства, государственные корпорации, публичные корпорации лучше приспособлены к работе в условиях рынка, и поэтому весьма успешно оказывают гражданам и юридическим лицам публичные услуги.

     2. Перераспределение функций внутри министерской (ведомственной) системы, создание надведомственных структур, изменение в связи с этим функций министерств (ведомств).

     В государственном управлении министерства традиционно выражают отраслевое начало. Отраслевой принцип управления имеет несомненные достоинства: возможность концентрировать ресурсы на ключевых для экономики и социального развития направлениях, строить классические исполнительные вертикали с четким механизмом принятия и реализации управленческих решений.

     Вместе  с тем при отраслевом принципе возникает необходимость согласования, координации деятельности отдельных  министерств. В наиболее общем виде такую функцию осуществляет правительство. Однако с развитием государственного управления, т.е. с возрастанием его объема, усложнением задач и функций, координация деятельности отраслей как таковых со стороны правительства оказывается недостаточной. Возникает необходимость координации по отдельным «горизонтальным» функциям.  Таким образом, постепенно отраслевой принцип построения системы центральных органов государственного управления меняется на функциональный. Такой переход четко обозначился уже в середине XX века.

     С этой целью, как уже отмечалось, создаются  специальные службы. В качестве примеров таких служб можно привести межведомственные органы, контролирующие реализацию политики и осуществляющие помощь министерствам и ведомствам США в сфере гражданской службы - Совет по защите системы заслуг, Служба управления персоналом. Кроме того, сами министерства нередко получают полномочия по межотраслевой координации, т.е. перестают быть органами сугубо отраслевого управления.

     Под воздействием этих перемен меняются и функции самих министерств (ведомств). В их деятельности управление и руководство  сменяются на регулирование, координацию и контроль. Государство стремится оставить за собой вопросы стратегического управления и избавиться от всех избыточных функций, которые могут осуществлять хозяйствующие субъекты и саморегулируемые организации. Кроме того, центральные органы управления устраняют дублирующие функции, с тем, чтобы избежать неэкономной и неэффективной траты управленческого труда.