Нелегальная миграция

Советский журнал международного права. - 1991. - №3 - 4. - С. 136.

² Конвенция Международной организации труда от 24.06.1975 г. №143 “О злоупотреблениях в области ми-грации и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения” // Международная защита прав и свобод человека. Сборник документов.- М.: Юридическая литература, 1990. - С. 195.

В ст. 2 Соглашения о сотрудничестве в области трудовой миграции и  социальной защиты трудящихся-мигрантов¹ под “трудящимся-мигрантом (или работником)” понимается “лицо, постоянно проживающее на территории Стороны выезда, которое на законном основании занимается оплачиваемой деятельностью в Стороне трудоустройства”.

В российской же науке трудящимся-мигрантом  называют “любое лицо, которое в  иностранном государстве занято законной экономической деятельностью  или работает за вознаграждение”². Но, на мой взгляд, последнее определение несколько заужено.

В ФЗ “О правовом положении иностранных  граждан в Российской Федерации”³ предлагается определение “иностранного работника”: “иностранный работник - иностранный гражданин, временно пребывающий в Российской Федерации и осуществляющий в установленном порядке трудовую деятельность”. Определение, предлагаемое в законе, представляет собой своеобразное толкование понятия “трудящийся-мигрант”, однако так же, как и приведенные ранее примеры, сужает понятие иностранного работника до легально занятого мигранта, что в сочетании с отсутствием определения нелегального мигранта ведет к появлению группы людей с неопределенным статусом.

По моему мнению, определение, данное в Конвенции ООН 1990 года, представляется наиболее адекватным. Чтобы исключить возможность искажения смысла Конвенции, существует понятие “нелегальная миграция”. Важно заметить, что предусматриваются в Конвенции не только меры по пресечению нелегальной миграции, но и меры минимальной защиты мигрантов, находящихся или получивших работу без законных на то оснований на территории государства иного, чем государство их гражданства. Аналогичный вывод можно сделать исходя из анализа текста

¹ Соглашения о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов от 15.04.1994 г. // Собрание законодательства РФ. - 1996. - №47. - Ст.5299.

² Ануфриева Л.П. Международное частное право. Особенная часть: В 2 т. Т. 2. - М.: БЕК, 2000. - С. 608.

³ Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ “О правовом положении иностранных граждан в Россий ской Федерации” // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 30. - Ст. 3032.

Рекомендации №100 о защите трудящихся-мигрантов  в слаборазвитых странах и  территориях¹, который предлагает распространять термин “трудящийся-мигрант” одинаково как на трудящегося, уже поступившего на работу, так и на трудящегося, который ищет работу или который собирается начать работу, о которой он уже договорился, независимо от того, принял ли он просто предложение поступить на работу или заключил трудовой договор. Этот термин означает также любого трудящегося, возвращающегося временно или окончательно во время или после периода работы (в российских источниках подобных уточнений не встречается).

Анализируя документы, регулирующие миграцию, выработанные в рамках МОТ, стоит отметить, что сфера их применения определяется, главным образом, полномочиями, признаваемыми за организацией, которые  состоят в защите прав и свобод трудящихся. Другими словами, данные акты прежде всего относятся к работникам-мигрантам, в противопоставление к мигрантам вообще.

Термин “незаконный мигрант” определяется национальным законодательством, регулирующим миграцию, поэтому в разных странах  в эту категорию могут попадать различные группы мигрантов. Но в  нашем законодательстве, как уже  упоминалось, вообще нет понятия  “незаконный мигрант”. Определение  “незаконный мигрант” прописано  лишь в Соглашении о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией², подписанном.

Положения конвенций и рекомендаций применяются к беженцам и перемещенным лицам лишь постольку, поскольку  они будут вовлечены в трудовые отношения вне страны их постоянного  места жительства.

¹ Рекомендации Международной организации труда от 22.06.1955 г. №100 “О защите трудящихся-мигрантов в слаборазвитых странах и территориях” // Конвенции и рекомендации, принятые Международной конферен-цией труда. 1919 - 1956. Т. I. - Женева: Международное бюро труда, 1991. - С. 1124 - 1137.

² Соглашение о сотрудничестве стран - участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией от 06.03.1998 г. // Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. - 1998. - № 1. - С. 83.

Стоит подчеркнуть, что Конвенция  регулирует трудовую миграцию международного характера и не относится к  миграции в пределах одного государства. По смыслу части II Конвенции №143, термин "трудящийся-мигрант" включает всякое лицо, допускаемое в соответствии с законом в качестве трудящегося-мигранта.

Таким образом, нелегальная трудовая миграция не регулируется данными нормами, однако часть I Конвенции №143 и ряд  положений иных документов специально посвящены пресечению незаконной миграции.

Теперь рассмотрим, что же такое  “нелегальная миграция”.

6 марта 1998 года в Москве. Соглашение  определяет незаконных мигрантов  как “граждан третьих государств  и лиц без гражданства, нарушивших  правила въезда, выезда, пребывания  или транзитного проезда через  территории Сторон, а также граждан  Сторон, нарушивших правила пребывания на территории одной из Сторон, установленные ее национальным законодательством”.

На мой взгляд, данное определение  довольно конкретно, и с ним следует  согласиться. Но, как видно, это понятие  действует уже на межгосударственном уровне.

Существует еще одно законное определение  понятия “нелегальный мигрант”.

Оно прописано, правда, довольно расплывчато, в факультативном Протоколе против незаконного ввоза мигрантов  по суше, морю и воздуху¹. Пункт а ст. 3 этого документа определяет “незаконный ввоз мигрантов” как обеспечение, с целью получения, прямо или косвенно, какой-либо финансовой или иной материальной выгоды, незаконного въезда в какое-либо Государство - участник любого лица, которое не является его гражданином или не проживает постоянно на его территории.

¹ Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху от 15.11.2000 г. (не опубликован).

Т.е. данный документ определяет нелегального мигранта довольно конституционально, приравнивая к ним всех неграждан. Это служит подтверждением того, насколько важно урегулировать данный вопрос в собственном законодательстве.

Таким образом, нелегальная, в т.ч. трудовая, миграция на сегодняшний  день представляет собой очень актуальную проблему, т.к. ее масштабы постоянно  увеличиваются. В то же время трудно говорить о сотрудничестве в противостоянии этому явлению, хотя бы потому, что  в международном праве не существует четкой формулировки понятия “нелегальный мигрант”. Говоря о нелегальных  мигрантах, в данной работе я буду подразумевать нелегальное проникновение  на территорию страны, нарушение правил пребывания и нелегальный выезд.

§2. Причины нелегальной  миграции

В последнее время происходит постепенная  трансформация характера миграции: из рефлекторной, вызванной конкретной, сиюминутной ситуацией, военным  или межнациональным конфликтом, она превращается в эволюционную, обусловленную долгосрочными и комплексными причинами. Среди них выделяются, например, экономические причины, отсутствие перспектив трудоустройства, обнищание населения, дискриминационный характер законодательства по отношению к отдельным категориям лиц, несоблюдение прав человека и др.

Для России, входящей в число стран, образовавшихся из единого в прошлом  государства - Союза ССР, вопросы  миграции населения являются особенно актуальными. Строительство новых  межгосударственных отношений, как  с ближним, так и дальним зарубежьем, национальные конфликты на этнической, политической и экономической основе, резкий переход к политике “открытых  дверей” при одновременном снижении пограничного и иммиграционного  контроля - эти и другие факторы  сделали российскую территорию достаточно свободной для въезда различных  категорий иммигрантов, в том  числе нелегальных. Внутренние этнические конфликты также повлекли за собой  рост миграции на территории государства.

Также следует учитывать, что, несмотря на многочисленные пессимистические оценки, наша страна остается, в своем регионе, экономически довольно сильной и  после распада Советского Союза  стала более притягательной для  народов других республик, входивших  в состав СССР. Обладая суверенитетом, эти небогатые и экономически зависимые республики не в состоянии  обеспечить своих граждан работой, дать им возможность получить образование, а подчас и просто изыскать средства для существования. В сравнении  с этими государствами, в которых  произошел развал крупных промышленных предприятий (особенно в высокотехнологичных  отраслях) и, как следствие, экономики, Российская Федерация смогла обеспечить своим гражданам более прочное  экономическое положение и более  высокий уровень жизни. Например, в 2002 г. среднемесячная заработная плата (при расчете по обменным курсам) в Азербайджане равнялась 64.8 долл., в Армении - 46.1 долл., в Молдавии 50.2 долл., в Украине - 70.5 долл., в России - 141.2 долл.¹. Сделать это наша страна смогла за счет развития в результате экономических реформ на рынке труда альтернативных форм занятости, связанных с расширением частного сектора, индивидуальной трудовой деятельности, смешанных форм собственности и т.д. Обратной стороной медали как раз и стал огромный поток мигрантов, в том числе нелегальных, которые, пользуясь слабостью российского законодательства,“прозрачностью” наших границ и некомпетентностью правоохранительных органов, “хлынули в нашу страну и затопили ее”. В нашей стране, как впрочем, и в других, уже сформировались отрасли труда, в которых работают практически только гастарбайтеры.

^{1 См.: Содружество независимых государств в 2002 году. - М., 2003. - С.134.}

Это происходит из-за нехватки рабочих  отдельных профессий и специальностей, а также из-за нежелания местного населения выполнять предлагаемую работу (при довольно высоком уровне безработицы в стране). Такая ситуация характерна практически для всех отраслей производства, но чаще всего  для предприятий добывающей промышленности, строительства, сельского хозяйства. Например, по оценкам экспертов, субъекты РФ нуждаются примерно в 1 млн. рабочих ежегодно, т.к. местные жители не хотят работать дорожными строителями, каменщиками, разнорабочими, водителями общественного транспорта и т.д. В 2001 году в Россию прибыло около 500 тыс. мигрантов, в 2002 году - около 700 тыс., а в 2003 году - только 230 тысяч. Очевидно, что необходимость в относительно дешевой рабочей силе за столь короткий промежуток времени так резко снизиться не могла, следовательно, ряды рабочих были наверняка пополнены за счет нелегальных мигрантов¹.

Не следует сбрасывать со счетов и теневую экономику, включая  и ее криминальную составляющую, которая  предъявляет все возрастающий спрос  на незаконных мигрантов (например, подпольные швейные мастерские из китайских  нелегалов).

Другая группа причин включает недостатки законодательства и правоприменительной практики. Например, во многих европейских странах процедура получения разрешения на работу является очень тяжелой и длится много месяцев. Если речь идет, например, о сезонной работе, для мигранта она вообще теряет смысл. В России для получения разрешения на легальное трудоустройство необходимо предоставить в миграционную службу более полутора десятков бумаг и документов: заявление о выдаче разрешения на работу, оригиналы и копии паспорта, визы, медицинские справки, бланки и т.д².

¹ Телепрограмма “Времена” на ОРТ. - 1 февраля 2004 г.

² Приказ Управления по делам миграции ГУВД МО от 26 марта 2003 г. №12 “Об организации работы по прие-му заявительских материалов и оформлению разрешений на работу иностранных граждан” (Приложение №2).

Таким образом, и бюрократизация с  каждым годом пополняет ряды нелегальных  мигрантов.

Подводя итог, можно сказать, что  в настоящий момент в нашей  стране сложилась благоприятная  ситуация для нелегальной миграции. Не только экономические, но в большой  степени и политические причины, а также внутренняя ситуация в  стране “подпитывают” нелегальную  миграцию. Только после ликвидации данных причин мы сможем контролировать миграционные потоки в Россию.

§3. Международное и российское законодательство о нелегальной миграции

Передача МВД РФ функций Министерства по делам федераций, национальной и  миграционной политики РФ совпала с  определением новых подходов к миграционной политике. Вместе с тем ее концепция дорабатывается неоправданно долго, не определены новые ориентиры борьбы с миграцией, в том числе нелегальной. Следует учитывать, что миграционная политика в РФ в настоящее время проводится в достаточно узком коридоре возможностей, обусловленном рядом ограничений. Основные из них - экономические, значительно сужающие “социальную” составляющую миграционной политики и ограничения, вытекающие из интересов обеспечения национальной безопасности государства.

Все это потребовало выработки  адекватного законодательства, направленного  на преодоление негативных последствий  миграционных процессов. Разработка такого законодательства преследует еще одну важную цель, которая заключается  в создании условий для беспрепятственной  реализации прав мигрантов, установлении соответствия их международным стандартам и взятым Российской Федерацией на себя обязательствам в этой сфере, вытекающим из действующих на ее территории международных  актов.