Государственная служба Франции

К началу XXI века на госслужбе во Франции числились 2 294 тыс. человек, в том числе 1 876 тыс. по гражданским министерствам и 417 тыс. в системе Минобороны (после завершения перехода вооруженных сил на профессиональную основу). Среди первых доля штатных чиновников составляла 88,1%. Вольнонаёмных в армии было всего 8,1%. На штатной госслужбе в узком понимании состояли тогда 400 тыс. человек, в том числе в административных структурах 131,3 тыс.¹

На службе в территориальных  органах местного самоуправления - региональных, генеральных (департаментских), мэриях насчитывалось 1,5 млн чиновников, включая 286,9 тыс. - в коммунальных хозяйственных службах.

Подготовка  кадров

Общий статут госслужбы, принятый в 1946 году, закрепил принцип приёма на неё путём конкурса, практиковавшийся ещё со времён Великой французской революции (ст. 6 Декларации прав человека и гражданина). В конкурсе на замещение административных должностей имеют право участвовать граждане Французской республики обоего пола, достигшие совершеннолетия и не лишённые по суду гражданских прав. Дискриминация по национальному признаку, политическим, профсоюзным, религиозным мотивам запрещена законом.

Вместе с тем к конкурсу на занятие определённых должностей допускаются только лица, пригодные  по состоянию здоровья, обладающие требуемой профессиональной подготовкой, не имеющие судимости и не преследуемые по закону. Граждане стран Евросоюза также могут участвовать в конкурсах (ст. 48 Римского договора 1957 года о создании ЕС), но не на все должности - некоторые сферы деятельности (юстиция, полиция, дипломатия, народное образование и др.) доступны лишь для граждан Франции.

Конкурсное жюри, состоящее  из чиновников соответствующего ведомства, отбирает кандидатов по порядку из списка в соответствии с требованиями и с учётом числа вакантных  мест. Решения жюри могут быть опротестованы  в административном суде. Вместе с тем около 700 высших должностей - префекты, послы, директора управлений министерств и национализированных предприятий - назначаются президентом Республики в Совете министров.

Для принятия заявлений на участие в конкурсе от кандидатов требуются дипломы об образовании, уровень которых зависит от искомой должности. Для техсостава категории О достаточно среднего образования: диплом бакалавра, который получают сейчас до 80% выпускников коллежей и лицеев ("бак"), плюс двух- или трёхгодичные курсы по специальности. Претендентам на категорию С необходим уже диплом о высшем образовании соответствующего профиля. Наконец, для допуска в категории В и А требуются дипломы элитных учебных заведений - это, как правило, юридические и экономические факультеты университетов, Политехнической, Высшей нормальной (педагогической) школ, парижского Института политических наук, а главное - Национальной школы администрации (ЭНА).

Созданная в 1945 году на базе прежней Вольной школы политических наук ЭНА стала главным питомником французской административной элиты. Для допуска к вступительным  конкурсным экзаменам кандидаты  должны располагать дипломом о высшем образовании и иметь стаж работы в госаппарате. Обучение длится два года плюс год стажировки в той или иной административной системе - префектуре, министерстве, посольстве и т. д.¹ Ввиду конституционного принципа разделения властей судебная система, включая прокуратуру, входящую во Франции в структуру Министерства юстиции, имеет собственный аналог ЭНА - Высшую школу магистратуры.

Французские вооружённые  силы формируют, как во всех странах, офицерские кадры через систему военных училищ, имеющих статус выстой школы, - Сен-Сирское, Сомюрское, Сен-Мексанское, Коэткиданское, а также Военную школу, соответствующую Академии Генштаба.

С тем чтобы создать  у чиновничества стимулы для  повышения квалификации и избежать его превращения в замкнутую, оторванную от массы граждан касту, французские законодатели включили в последние редакции Общего статута госслужбы обязательство администрации обеспечить в каждом ведомстве возможности для непрерывного обучения¹. Это предусматривает прохождение служащими краткосрочных курсов, окончание которых облегчает продвижение по службе, в том числе через конкурсную систему.

Контрольные, дисциплинарные и арбитражные инстанции

Одной из оригинальных черт французской административной системы  является наличие в ней особых органов контроля и разрешения конфликтов между представителями госаппарата и гражданами, между чиновниками и их начальниками, наконец, между отдельными ведомствами.

Главным из них является Государственный совет, сочетающий две основные функции - юрисконсульта  правительства и высшей инстанции  системы административных судов.

В первом качестве Госсовет даёт заключения на предмет соответствия существующему законодательству подзаконных нормативных актов всех уровней - постановлений правительства, приказов, инструкций, регламентов министерств, ведомств, органов местного самоуправления. Соответствие самих новых законов, принятых парламентом, действующей Конституции контролирует особый Конституционный совет (суд). Он состоит из девяти членов, назначенных на девять лет равными долями (по три) президентом и председателями обеих палат парламента - Национального собрания и Сената.

Если решения Конституционного совета окончательны и обжалованию  не подлежат, то заключения Госсовета  считаются факультативными (хотя по ряду подзаконных текстов консультация с ним обязательна). Однако правительство  обычно избегает игнорировать мнение Госсовета, поскольку это чревато  отрицательными последствиями не только в глазах общественности, но и в оперативном плане, ибо в случае жалоб граждан на соответствующие тексты административные суды могут принять их сторону.

В качестве высшей инстанции  административной юстиции Госсовет и подчинённые ему региональные административные суды разрешают конфликты между ведомствами, между ними и их чиновниками, а главное - между учреждениями и гражданами.

Подобная система резко  критикуется в англо-саксонских странах, юристы которых считают, что  сам принцип особой административной юстиции является порочным, ибо Государство выступает в ней одновременно арбитром и одной щей юрисдикции). Их французские коллеги не принимают эту критику, рассматривая административную юстицию как необходимую гарантию против нарушений правил нормального функционирования государственного аппарата.

Госсовет разбит на секции, главной из которых является конфликтная. Их сотрудники имеют особую табель о рангах - от референта до госсоветника, причём они присваиваются пожизненно вне зависимости от того, продолжает ли чиновник служить в Совете до пенсии или переходит в другое ведомство.

Вторым по значению контрольно-арбитражным  органом высокого уровня является Счётная  палата. Её задача - проверка соответствия госбюджету ("финансовому закону"), принятому парламентом, расходования средств всеми госучреждениями, независимо от ведомственного подчинения, а также смешанными структурами, использующими даже частично бюджетное финансирование, путём выборочного изучения их годовой бухгалтерской отчётности. По итогам рассмотрения составляется публикуемый отчёт, где указываются нарушения и даются рекомендации насчёт более рационального использования бюджетных средств в будущем. Счётная палата, как и Госсовет, также имеет собственную табель о рангах (референты, аудиторы, советники-аудиторы и т. д.).

Наконец, третьим, причём фактически самым влиятельным органом административно-финансового контроля является Генеральная инспекция финансов. Не имея, в отличие от предыдущих, особого правового статуса, она формально является одним из управлений министерства экономики и финансов. Её задача -повседневный оперативный контроль за расходованием бюджетных средств, осуществляемый передвижными бригадами инспекторов, которые направляются не только в центральные аппараты министерств, но и в их местные учреждения или предприятия госсектора. Высшим рангом в сё иерархии является пожизненное звание генерального инспектора финансов.

В законодательных текстах  и юридической литературе к "большим  государственным корпусам" причисляют и корпус префектов, поскольку префекты не только осуществляют административные функции сами, как чиновники МВД, но и координируют деятельность местных представительств остальных центральных ведомств, кроме министерств финансов и обороны.

Роль "больших государственных  корпусов" во французском госаппарате  отнюдь не исчерпывается их собственными функциями. Основой особого положения этих структур является то, что принадлежащие к ним чиновники поставляют основной контингент сотрудников Елисейского дворца, Отеля Матиньон, кабинетов (секретариатов) министров и председателей палат парламента. Благодаря своему опыту они лучше кого бы то ни было знают тонкости функционирования административной машины и могут обеспечить политическому руководству квалифицированную помощь по любым конкретным вопросам, тем более что при смене министров, премьера или президент они не опасаются за будущее, имея законное право вернуться в свой «корпус» без потери стажа и выслуги лет, а зачастую даже со значительным повышением. Госсоветники, аудиторы Счётной палаты, но особенно инспекторы финансов оказываются основным связующим звеном между администрацией, политикой и деловым миром. Многие депутаты, сенаторы, большинство министров являются выходцами из "больших государственных корпусов", дав Пятой республике три президента из пяти: Ж. Помпиду был госсоветником, В. Жискар д'Эстен и Ж. Ширак - инспекторами финансов.

Эта тенденция явно нарушает принцип политической нейтральности  госслужбы, приводя не только к бюрократизации партий, но и к обратному эффекту - политизации части чиновничества.

В Пятой республике процесс политизации верхушки кадрового чиновничества усилился, охватив основные звенья госаппарата: партбилет правящей "партии власти" или близость к ее лидерам в кабинетах (секретариатах) министров, премьера, президента нередко открывает шансы для успешного продвижения по службе или начала собственной политической карьеры.

Наряду с политикой  чиновники "больших государственных  корпусов", в первую очередь инспекторы финансов, имеют возможность перейти  в частный сектор, где занимают посты консультантов и топ-менеджеров, вплоть до уровня президентов - генеральных директоров ведущих компаний. Такой переход, именуемый "надеванием домашних туфель" (рап!оцЛаце) приносит бывшим чиновникам несравненно более высокие оклады, а иногда и участие в капитале (бЮск-орйопв). Разрыв в окладах чиновников низшего и высшего уровней не превышает 4-5 раз (от 2,5 до 10-12 тыс. евро в месяц), тогда как в частном секторе доходы генеральных директоров компаний могут достигать 100-200 тыс. евро (1,5-2 млн евро в год).

Со своей стороны, бизнес-структуры используют не только высокую компетентность инспекторов финансов и доскональное знание ими госаппарата изнутри, но и их широкие личные связи (сап!с1з сГайгсззсз) с товарищами по ЭНА и бывшими коллегами, оставшимися на госслужбе, для лоббирования выгодных проектов, получения государственных заказов, налоговых льгот, поддержки на внешних рынках и т. д.

Практика "надевания домашних туфель" нередко вызывает обвинения  заинтересованных лиц в нарушении правил деонтологии - этического кодекса поведения чиновников, а иногда даже в коррупции, когда речь идёт о взаимных услугах бывших и действующих чиновников из одних и тех же ведомств. Сам факт использования в корыстных целях, например для биржевых спекуляций, сведений, представляющих служебную тайну (ас1Н сГшШё), карается законом в уголовном порядке.

Тем не менее высшее французское  чиновничество (1ез ё^гап1^⁵ согштш <1е ГЕ1а1) высоко ценит спой привилегированный социальный статус и является гораздо менее коррумпированным, нежели низовое, особенно служащие "территориальных» звеньев - органов местного самоуправления. Последние нередко служат посредниками между политиками и бизнесом при распределении земельных участков под строительстно, чцкшои на коммунальные услуги и прочее.

Громкие скандалы, связанные  с нсчакопным финансированием "дружественными" мэриями касс политических партий или устройством на фиктивные должности партийных функционеров, привели к принятию ряда чакопов, регулирующих отношения между госаппаратом, партиями и бизнесом. Ст. 25 закона от 13 июля 1983 года гласит: "Чиновники не имеют права ни прямо, ни через подставных лиц получать долю в предприятии, контролируемом администрацией, к которой они принадлежат, или находиться в отношениях с ним, способных затронуть их независимость". Эти деяния подпадают под статью 432-12 Уголовного кодекса, грозящую нарушителям пятью годами тюремного заключения и крупным денежным штрафом. Чиновник может приобрести собственность на часть такого предприятия лишь через 5 лет после ухода со службы. Такое же наказание полагается за взяточничество или казнокрадство,

Права, обязанности и социальные гарантии госслужащих

В условиях, когда на государство  во Франции трудится почти четверть самодеятельного населения, госслужащие являются одной из наиболее сильных, организованных и влиятельных "групп давления", способной эффективно отстаивать свои интересы перед общим работодателем - государством.