Государственная служба Франции

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА ФРАНЦИИ. Рубинский Ю.И., Соврем Европа 2007г., №2

По численности и доле в населении кадрового чиновничества, объёму и разнообразию его функций Франция значительно превосходит все остальные промышленно развитые страны Запада. Эта специфика во многом объясняется историческими особенностями становления французской государственности.

Со времён абсолютной монархии сосредоточение политической власти в  руках короля сопровождалось прогрессирующим ограничением прав промежуточных эшелонов между центром и провинцией - как привилегий феодальной аристократии, так и коммунальных свобод городской буржуазии. Французская революция 1789 года не ослабила, а, напротив, ещё более укрепила централизованную структуру бюрократического аппарата государства. Упразднив старинные провинции, якобинская диктатура, затем наполеоновская империя разделили страну на стандартные департаменты по сугубо географическому признаку. Управление ими было поручено корпусу префектов - чиновников Министерства внутренних дел, назначенных главой государства. На них возложено поддержание общественного порядка и безопасности, координация деятельности центральных министерств и ведомств на местах, контроль над функционированием выборных органов местного самоуправления.

Характерной чертой французской  административной системы всегда было, наряду с централизацией, строгое  единообразие. В противоположность  федеративным государствам: США, Германии, Бельгии, Австрии, Канаде, Мексике, Индии, Бразилии, - примеру которых следуют теперь Испания, Великобритания и многие другие, во Франции законы и их применение всегда были и остаются идентичными на всей территории единой и неделимой республики, в том числе на её окраинах, сохраняющих заметное этнолингвистическое и культурное своеобразие (Корсика, Бретань, Эльзас, Страна Басков).

Эта специфика подкрепляется  значительной ролью государства  во французской экономике, достигшей высшей точки развития после Второй мировой войны. В стране сложились тогда мощный национализированный сектор, охвативший основные звенья инфраструктуры (энергетику, транспорт, связь, часть промышленности и банков), и одна из самых продвинутых систем социального обеспечения. Эта модель социальной рыночной экономики сыграла немалую роль в послевоенном восстановлении и реконструкции страны.

В 70-х годах XX века она начала исчерпывать свой ресурс. За последнюю четверть века в функционировании экономики и госаппарата произошли немалые перемены, диктовавшиеся требованиями научно-технической революции на базе информатики, процессами европейской интеграции и глобализации. Чрезмерный централизм и бюрократический дирижизм постепенно смягчаются: в 1981-1982 и 2002-2003 годах были приняты комплексы законов, заметно расширившие права "территориальных коллективов", то есть департаментов и коммун, к которым добавились более крупные регионы. Значительная часть госсектора приватизирована, в капитал оставшихся естественных госмонополий ("общественных служб") открыт доступ частным инвесторам, в том числе иностранным.

В настоящее время в  стране насчитывается 26 регионов (22 в  метрополиях и 4 в заморских департаментах  и территориях), 100 департаментов (96 в метрополиях) и свыше 36 тысяч коммун.

Хотя коммуны входят в  департаменты, а департаменты в регионы, вертикальное подчинение между ними крайне ограничено, поскольку каждый из трёх уровней административно-территориального деления имеет свой круг прав и обязанностей и свои источники финансирования. Так, например, регион, объединяющий несколько департаментов, может иметь меньший бюджет, чем каждый из них.

Тем не менее степень административной децентрализации и экономической либерализации во Франции всё ещё остаётся заметно ниже, чем у большинства её партнёров по Евросоюзу. Хотя формы регулирования экономических процессов эволюционируют в сторону дальнейшего расширения свободы действий частного бизнеса, государство отнюдь не ушло из экономики и тем более социальной сферы. Удельный вес в ВВП госбюджета и системы соцстраха, финансируемых за счёт налогов и обязательных отчислений в кассы соцобеспечения (пенсионную, по болезни, пособий для многодетных), составил в 2003 году 53,5% - больше, чем в Германии (48,8), Италии (49), Великобритании (43,5), уступая в ЕС только Швеции (58,7%). Столь же значительна доля лиц наёмного |руда, запятых в общее!венном секторе, в самодеятельном населении страны: в 2004 году она достигла 22,9% против 15,5% в среднем но евро-юно, уступая опять же только Швеции (31,7%)'.

Правовой  статус госслужбы

Юридическое закрепление  прав и обязанностей государственных  служащих во Франции началось сразу  же после окончания Второй мировой войны ордонансом (указом) главы Временного правительства генерала де Голля от 9 октября 1945 года. На основании этого документа были созданы Национальная школа администрации, Управление госслужбы и межведомственный корпус гражданских администраторов, включающий руководящие кадры верхнего эшелона.

Комплексный закон о статуте  госслужбы был принят Учредительным собранием год спустя - 5 октября 1946-го. За прошедшие с тех пор более полувека этот статут претерпел, естественно, многочисленные коррективы - ордонанс от 4 февраля 1959 года, законы от 13 июля 1983-го, И и 26 января 1984-го, 9 января 1986 годов пересмотрели многие положения Общего статута чиновников в соответствии с установками политических сил, приходивших к власти, -правых в первом случае, левых во втором. Тем не менее структурное равновесие, установленное в первом варианте статута, более или менее сохранилось вплоть до наших дней.

В принципе предполагается, что французский чиновник принадлежит  к одной ведомственной системе, где проходит вся его карьера вплоть до выхода на пенсию. Однако перевод кадровых чиновников из одного ведомства в другое или временное откомандирование их в кабинеты (секретариаты) министров, главы правительства и государства являются повседневной практикой, давая, как правило, определённые карьерные преимущества по службе. Чиновники сохраняют в таком случае не только непрерывность стажа, но и выслугу лет с присвоением очередных рангов.

Поскольку ранги (классы) с  множеством промежуточных ступеней и должности чиновников разделены, перемещения внутри одной ведомственной системы или перевод из одной в другую не должны негативно отражаться на карьере: при новом назначении госслужащих обязательно учитывается ранг и место в единой тарифной сетке оплаты труда на прежней работе.

Французское законодательство различает несколько категорий  госслужбы. В широком смысле она охватывает всех лиц наёмного труда, на которых распространяются нормы публичного права, в том числе персонал системы государственного образования, здравоохранения, почт, телеграфа, а также работников госмонополий как "общественных служб" (энергетиков, газовщиков, железнодорожников и т. д.).

В более узком смысле чиновниками  считаются только "агенты государства" (1ек а§еп1з риЪПсз), выполняющие те или иные административные функции - правоохранительные, финансовые, управленческие, дипломатические и т. д. Это определение исключает работников госсектора в экономической сфере, но частично распространяется тем не менее на социальную (система народного образования).

В свою очередь "агенты государства", подпадающие под действие публичного административного права, включают штатных и нештатных. Только первые пользуются всеми привилегиями чиновников в том. что касается гарантий занятости, карьеры с присвоением очередных рангов и повышением по службе с учётом стажа и выслуги лет, особыми условиями выхода на пенсию, существующими в данной ведомственной системе и прочее. Напротив, нештатные служащие, обычно сугубо технические (секретарши, курьеры, уборщики, охранники и т. д.), работающие по контракту, лишены всех этих преимуществ и мало отличаются по статусу от аналогичных категорий частного сектора.

Среди штатных чиновников особым статусом пользуются военнослужащие (в том числе жандармы, которые  считаются родом войск) и судебно-прокурорскис работники. Они лишены, например, права на объединение в профсоюзы и проведения забастовок, которыми пользуются полицейские и прочие сотрудники системы МВД.

Не менее важным является различие между государственной  и "территориальной"' гражданской службой. К первой относятся чиновники центральных министерств и ведомств в столице и их служб на местах, ко второй - служащие (но не выборные члены) местных органов самоуправления - региональных, генеральных, муниципальных советов. Хотя в принципе их правовой статус сопоставим, первые, как правило, находятся в более привилегированном положении, чем вторые.

Организационная структура

С учётом центрального места, которое занимает президент к конституционной системе Пятой республики, его аппарат в Енисейском дворце играет ключевую роль в формировании внутренней и внешней политики Франции. Он состоит из трёх подразделений: кабинета во главе с директором, генерального секретариата, возглавляемого генсеком, и военного штаба. Состав аппарата Елисейского дворца сравнительно невелик, он обычно не превышает 60-70 человек, назначенных лично главой государства.

Кабинет, плюс личный кабинет (секретариат) занимаются организацией рабочего времени президента - его встречами, поездками, протоколом, безопасностью, контактами с общественностью и особыми поручениями. Генеральный секретариат, состоящий из советников, уполномоченных  и референтов, поддерживает постоянную связь с правительГенсек готовит вместе со своим коллегой из аппарата премьер-министра повестку дня еженедельного заседания Совмина под председательством президента и участвует наряду с министром по связи с парламентом в процессе прохождения правительственных законопроектов через нижнюю и верхнюю палаты -Национальное собрание и Сенат. Штаб президента обеспечивает ему, как верховному главнокомандующему, постоянную связь с Минобороны и Генштабом.

Сотрудники персонала  Елисейского дворца рекрутируются  в большинстве своём из чиновников различных министерств и ведомств. Основным критерием служит при этом сочетание профессиональной компетентности с политической лояльностью, преданностью первому лицу. Последние качества являются решающими, причём президент нередко добавляет к чиновникам своих партийных соратников и личных друзей. Поэтому с приходом нового главы государства аппарат Елисейского дворца почти меняется полностью (кроме техсостава). Кадровые чиновники возвращаются в свои ведомства, остальные - к прежним занятиям¹. По такой же схеме построена и организация аппарата премьер-министра в его дворце - Отеле Матиньон, который возглавляют директор кабинета и генеральный секретарь правительства.

Члены правительства выполняют  как политические, так и административные функции - они издают по своему ведомству приказы (аггё1ё$), инструкции, циркуляры, распоряжаются бюджетными ассигнованиями по своему министерству, решают кадровые вопросы (продвижение чиновников по службе, повышение их в ранге с учётом выслуги лет и личных заслуг, дисциплинарные взыскания и т. д.). Назначение чиновников на ответственные должности, как и структурная реорганизация основных звеньев аппарата министерств, согласовывается с премьером, а на самые высокие посты - префектов, послов, командующих военными округами, директоров национализированных предприятий - утверждается президентом Республики в Совете министров по представлению соответствующего министра".

Центральный аппарат министерств  состоит из управлений (сИгеспопз) во главе с директорами, отделов (Ьигеаих) и подотделов с учётом административной специфики каждого ведомства. Им подчинены "внешние службы" на местах - префектуры в МВД, посольства в МИДе, учебные округа в Министерстве народного образования (асайёппез), военные округа в Минобороны, генеральные казначеи департаментов в Минфине и т. д.

Роль связующих звеньев  между министром как политическим представителем высшего звена исполнительной власти и административным персоналом его ведомства играют две фигуры - директор кабинета (секретариата) министра и генеральный секретарь министерства.

Функции кабинета и его  директора в министерствах аналогичны (на более низком уровне) соответствующим  службам Елисейского дворца и  Отеля Ма-тиньон, с сотрудниками которых они поддерживают постоянный рабочий контакт. Со своей стороны, генсек каждого министерства является кадровым чиновником, которЕлй играет роль первого заместителя министра. Оставаясь на месте при смене последнего, он обеспечивает преемственность администрации при любых политических и персональных переменах на уровне правительства.

Все чиновники французской  госслужбы разделены по вертикали на четыре разряда (класса) - А, В, С и I), принадлежность к которым определяется уровнем административно-управленческой ответственности при принятии решений. Категория Л - это директора управлений и департаментов, В - начальники отделов и подотделов, С - исполнители, В - штатный техперсонал. Категории включают, в свою очередь, определённые ранги, должности и, соответственно, уровни оплаты труда. Её сетка сочетает принципы эквивалентности, то есть соответствия другим по горизонтали, учёта специфики данного ведомства и исторически сложившихся привилегий его работников. Так, например, супрефскт или дивизионный комиссар полиции в МВД примерно эквивалентны посланнику в МИДе, генеральному инспектору Министерства народного образования, полковнику в армии и т. д.