Возникновение делопроизводства

Первоначально каждая коллегия руководствовалась своим  регламентом, затем законодательной  основой реформы стал «Генеральный регламент», утвержденный Петром I в 1720 г. В «Генеральном регламенте» были подробно проработаны вопросы документирования, ведения дел, регистрации, контроля исполнения, ответственности. Но коллежское производство отличалось чрезвычайной медлительностью. «Генеральный регламент» ввел систему делопроизводства, получившую название коллежской по названию типа учреждений. Доминирующее значение в  этих учреждениях получил коллективный способ принятия решений присутствием коллегии. «Все лучшее через советы бывает», -говорится на этот счет в Генеральном регламенте в главе «О преимуществе коллегий». Делопроизводство получило твердую законодательную основу. Генеральный регламент ввел обязательную регистрацию документов в соответствующих журналах, поэтому на документах появились регистрационные номера - входящий и исходящий.

Высшим органом  власти стал Сенат - законодательный  и надзирающий за правительственными учреждениями орган, приказы были заменены коллегиями, на местах были созданы  губернские, провинциальные и уездные  канцелярии. Коллегия состояла из присутствия, канцелярии, контор. В присутствии  обсуждали и принимали решения  по вопросам управления. В канцелярии обрабатывали входящие и исходящие  документы, готовили вопрос к слушанию на заседании присутствия. В конторах вели финансовые документы.

4. Министерское делопроизводство (XIX - начало XX вв.)

Начало XIX века ознаменовалось мощным ростом производства и новой  реформой в сфере управления: появились  министерства. «Общее учреждение министерства» от 25 июня 1811 г. стало основным законодательным актом, определившим организацию и порядок работы центральных учреждений более чем на век. Он четко установил «предмет ведения государственных дел» министерств. Им были определены единообразная структура министерств, порядок их взаимоотношений с другими учреждениями. Коллегии были заменены министерствами.

Отличие министерского делопроизводства от коллежского было обусловлено, прежде всего, изменением принципа принятия управленческих решений. Он стал единоначальным: каждое должностное лицо отвечало за конкретный участок управленческой деятельности и в соответствии со своими обязанностями принимало участие в подготовке проекта документа.

В процессе подготовки документ проходил путь от столоначальника до министра. Министерство возглавил министр, а в его отсутствие - единственный заместитель (товарищ министра). Министры и товарищи министров назначались  императором и были ответственны только перед ним. Рабочий аппарат  министерств состоял из департаментов. Они делились на отделения, отделения - на столы.

В каждом департаменте также  создавался совещательный орган  из директора департамента и начальников  отделений - общее присутствие. Получили окончательное и единообразное  устройство канцелярии как специальные  подразделения, где было сосредоточено  все «письмоводство» (т.е. делопроизводство).

В 1810 году создан Государственный  совет - высшее законосовещательное  учреждение. «Общим учреждением министерств» устанавливался единообразный порядок  «производства дел» во всех учреждениях  и их структурных подразделениях. Весь процесс делопроизводства стал подразделяться на следующие этапы: 1) порядок вступления дел; 2) движение их, или собственно так называемое производство; 3) отправление дел; 4) ревизия; 5) отчеты.

Таким образом, были выделены основные этапы работы с документами: организация приема документов, направление  на исполнение и исполнение, регистрация  документов и контроль за их исполнением, отправка документов. Регистрация документов была обязательной. Все входящие и  исходящие документы регистрировались в журналах. Каждый журнал состоял  из трех частей: для регистрации  документов, полученных от верховной  власти, для «обыкновенных бумаг» и для секретных документов. Закон  выделял следующие категории  документов, которые подписывались  конкретным должностным лицом (министром), а также виды документов, направляемые учреждениями и должностными лицами:

От императора министр  получал указы и повеления, направлял  ему доклады (всеподданнейшие доклады) или записки, представления, отчеты; От Государственного совета министр  получал высочайше утвержденные мнения, направлял представления; От Сената министр получал сенатские  указы, направлял представления, рапорты, доношения; От Комитета министров посылались выписки из журналов заседаний, министр  же направлял записки и представления; Для получения денег из Государственного казначейства министр посылал отношение. Отношения, сообщения, официальные  письма служили для переписки  между министерствами. Подчиненным  учреждениям направлялись предписания, от них в вышестоящие инстанции  шли рапорты, доношения, представления.

Директор департамента обладал  правом посылать: Министру записки (докладные  записки), представления; В департаменты других министерств - отношения; Подчиненным - предписания. В исполнительном делопроизводстве сложился и определенный порядок  составления документов. Во многом он также регламентировался законодательством.

До 60-х гг. XIX в. был распространен  коллежский порядок составления  документов. Он особенно строго соблюдался (и соблюдается сейчас) в судебных учреждениях. Коллежский порядок документирования заключается в том, что в начале документа повторяется вся предыстория  вопроса. Позже этот порядок был  заменен составлением справки, в  которой давались краткие извлечения из всех документов с указанием их даты и номера. Такая справка получила название экстракта.

Законами устанавливались  определенные правила составления  всех разновидностей документов. В  документе выделялись: заглавие, содержание, или «расположение обстоятельств  дела», подпись, скрепа, особенные пометки, бланковые и конвертные надписи. Каждая часть должна была быть соответствующим  образом оформлена. В XIX в. документы  стали изготавливаться на бланках.

Бланком назывался лист, в  левом верхнем углу которого делались «бланковые надписи»: наименование ведомства, учреждения, структурной части учреждения, от которой исходил документ, дата отправления документа, номер его  по журналу исходящих документов, заголовок к документу. Бланки вначале  были рукописными, а вскоре их сменили  типографские бланки и штампы с бланковыми надписями.

В исполнительном делопроизводстве особым этапом объявлялась ревизия  дел, т.е. проверка исполнения документов. В исполнительном делопроизводстве устанавливается более четкая организация  хранения документов. Основным признаком  группировки документов в дела оставался  предметно-вопросный; корреспондентский  и географический признаки применялись  при формировании дел с перепиской. По номинальному и авторскому признакам  группировались внутренние документы.

С середины XIX века сложился новый порядок изложения дела в виде краткой записки по существу вопроса. Это должно было ускорить прохождение  дел. По очередности исполнения все  поступающие в министерство дела делились на: Чрезвычайные (например, дела по злоупотреблениям); Срочные; Текущие (ведомости, донесения, переписка).

В конце XIX века в учреждениях  появились пишущие машинки. Это  привело к революционным преобразованиям  в системе делопроизводства. Скорость печати, компактный вид документа, возможность  получения сразу нескольких копий - все это упростило процесс  документирования и сократило объем  документов.

Появление телеграфа привело  к распространению новых видов  документов - телеграмм и телефонограмм. В некоторых учреждениях значительно  ускорили обработку документов путем  применения механических нумераторов  и штампов. К этому времени  появляется первая делопроизводственная литература. Издавались многочисленные сборники, содержащие образцы разнообразных  документов (письмовики). Они предназначались как для чиновников разного толка, так и для частных лиц, решивших обратиться в государственные учреждения. Документы этого времени касались уже не только государственных и гражданских, но и производственных отношений.

ГЛАВА II

ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО В СОВЕТСКОЕ  ВРЕМЯ 1917-1991

1. Становление делопроизводства после переворота 1917 г.

В результате Октябрьской  революции 1917 г. в России прекратил  существование старый государственный  аппарат, шло конструирование нового. Уже в 1917 г. был разработан проект декрета об улучшении "письмоводства" и сокращении переписки, а в 1918 г. - постановление Совета Рабочей и  Крестьянской Обороны "О точном и  быстром исполнении распоряжений центральной  власти и устранении канцелярской волокиты".

Для работы в советских  учреждениях были привлечены рабочие, солдаты и пр., не имеющие специального образования. Уровень документационного  обеспечения управления понизился. В то же время на своих местах оставались многие царские чиновники, саботировавшие новую власть. Необходимо было законодательно оформить деятельность властных структур, упорядочить процессы документирования. 30 октября 1917 г. СНК  издает декрет «О порядке утверждения  и опубликования законов». Для  оформления административных документов принято постановление СНК от 2 марта 1918 г.

В период становления  советского государственного аппарата много внимания уделялось упрощению  и рационализации делопроизводства. Так, 8 декабря 1918 г. Совет рабочей  и крестьянской обороны издал  постановление «О точном и быстром  исполнении распоряжений центральной  власти и устранении канцелярской волокиты». Изменения в новом проекте  были незначительными и касались исключения устаревших канцелярских шаблонов при составлении текстов документов, рекомендаций по использованию меньших  форматов бумаги в целях ее экономии и т.п.). При оценке этого периода  надо учитывать тяжелые условия  Гражданской войны, разрухи. Классовые  битвы не способствовали стабилизации и упорядочению деятельности аппарата, а долгая и упорная борьба с бюрократизмом не приводила, да и не могла привести, к ощутимым положительным результатам. Тем не менее период 20-х гг. можно считать наиболее благотворным с точки зрения:

• организации исследований в области управления, научной организации труда (НОТ) и делопроизводства;
• вышедших наиболее важных нормативно-методических документов в сфере документационного обеспечения управления (ДОУ);
• практики работы ведомств, учреждений, организаций по документированию управленческой деятельности «общего делопроизводства» и специальных систем документации.

Организационно-научная  деятельность по оптимизации в сфере  управления была закреплена нормативными документами и созданием целой  сети общественных организаций, институтов и лабораторий, занимавшихся вопросами  НОТ и делопроизводства. Так, в 1922 г. при общем управлении НК РКИ  СССР создан отдел нормализации, состоящий  из пяти секций. В секции делопроизводства занимались совершенствованием структуры  делопроизводственных служб в партийном  и государственном аппарате, рационализацией  контроля исполнения, разработкой обоснованных норм выработки для отдельных  категорий управленческих работников.

Для координирования  работы по НОТ в масштабах всей страны в декабре 1923 г. образован  Совет научной организации труда, производства и управления (СовНОТ). По Положению о Совете, утвержденному 26 декабря 1923 г., он стал постоянно действующим  совещательным органом при коллегии НК РКИ СССР и был призван вырабатывать основные принципы техники администрирования  и научной организации управления, в частности его документационного  обеспечения.

В середине 20-х гг. дополнительно создаются две  новые крупные организации: 1 января 1925 г. Оргстрой, а в феврале 1926 г. Государственный институт техники управления (ИТУ). ИТУ больше внимания уделял теоретическим исследованиям в области управления. Реализация теоретических положений проходила по линии Оргстроя или силами самого института, имевшего тесные связи с низовыми органами НОТ (опытно-рационализаторскими станциями, оргбюро предприятий, ячейками по НОТ, лабораториями и др.).

Наиболее интересные и перспективные разработки проблем  делопроизводства велись в ИТУ по следующим основным направлениям:

• документооборот учреждений и методы его оптимизации;
• способы регистрации документов, выбор рациональных методов учета документации;
• контроль исполнения документов;
• хранение документов.

По системе и  направлениям обследования объектов ИТУ  практически не отличался от зарубежных консультационно-внедренческих фирм и от организаций, которые работают в этой области на современном  этапе. В результате детального обследования учреждений создавался проект реорганизации  общего делопроизводства, состоящий  из двух основных частей. Первая содержала  краткую характеристику существующего  положения дел в организации; во второй — намечались конкретные пути реорганизации и улучшения  деятельности делопроизводства. Описание делопроизводства велось в соответствии со стадиями обработки документов: прием, регистрация, разметка корреспонденции, курьерская связь, порядок исполнения и контроль, отправка документации.

В проекте «новой системы делопроизводства» ИТУ  излагались следующие общие принципы оптимизации деятельности обследуемых  объектов:

• организация делопроизводства должна быть единой для всего учреждения;
• регистрация документов должна быть однократной и производиться в самой упрощенной форме; отказ, где возможно, от регистрации;
• количество инстанций, через которые проходит каждый документ, сокращается до минимума;
• справочная работа обеспечивается с наименьшей затратой энергии и времени;
• контроль исполнения документов должен быть проверкой по существу, не носить формальный характер;
• наблюдение, руководство и ответственность за постановку делопроизводства возлагается на определенное лицо.