Государственный долг

Введение 

  В последнее время интерес финансистов к проблемам дефицита федерального бюджета значительно возрос. Причины этого очевидны. Стремительный рост объемов государственного долга, критическая величина расходов на его обслуживание при, казалось бы, приемлемом с макроэкономической точки зрения размере бюджетного дефицита в последние три года заставляют искать первопричины подобной неблагоприятной динамики. В большинстве аналитических работ в данной связи отмечаются три ключевых фактора: высокая доля государственных расходов, неточный финансовый счет бюджетного дефицита, приводящий к его двукратному занижению (к этому приводят: во-первых, различия, существующие между российской методикой расчета дефицита бюджета и методикой, используемой МВФ; во-вторых накопление текущей бюджетной задолженности в процессе исполнения бюджета.); высокая доходность государственных ценных бумаг. Таким образом актуальность данной работы состоит в том, что величина государственного долга (особенно в отношении к ВВП) является важным показателем экономики страны, так как обслуживание государственного долга требует средств из бюджета и тем самым диктует необходимость сокращения расходов как правило на социальные нужды, что отражается на жизненном уровне населения. Поэтому грамотное управление  размерами и структурой государственного долга важная социально-экономическая задача.

  Глава 1. Сущность Государственного долга

   Проблема  долговой зависимости государства  и, прежде всего перед иностранными кредиторами, во все времена имела актуальное значение, поскольку полная реализация суверенитета государства возможна лишь при определенной экономической его независимости.

     Под государственным долгом понимаются  обязательства, возникающие из  государственных заимствований,  принятых на себя Российской  Федерацией, гарантий или поручительств  по обязательствам третьих лиц,  другие обязательства, а также  принятые на себя Российской  Федерацией, обязательства третьих  лиц .

• Первое основание возникновения государственного долга – это государственные и муниципальные заимствования, с помощью которых обеспечивается формирование государственного долга, а также покрытие дефицита бюджета.
• Вторым основанием формирования государственного долга Российской Федерации, субъектов РФ и муниципалитетов являются кредитные соглашения и договоры, которые могут заключаться от имени Российской Федерации, с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями, в пользу указанных кредиторов
• Третьим основанием выступает предоставление государственных гарантий и поручительств. В этом случае государство выступает не как заемщик, а как гарант погашения обязательств за других заемщиков.
• Четвертым основанием являются факты, когда государство или муниципалитеты принимают на себя обязательства третьих лиц.
• Пятым основанием возникновения долговых обязательств государственного и муниципального долга в Бюджетном кодексе названы соглашения и договоры (в том числе международные), заключенные от имени Российской Федерации или субъекта РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации или субъекта РФ прошлых лет.

Для государства  на федеральном и региональном уровнях  возможно применение двух видов долговых обязательств: внутреннего или внешнего долга. Для муниципалитетов называется возможность применения только одного вида – внутреннего долга.   Критерием разграничения долговых обязательств на внутренние и внешние вступает валюта займа. Если деньги берутся взаймы у российских или иностранных субъектов в иностранной валюте, то возникают отношения внешнего долга. Если деньги берутся в валюте России, то возникают отношения внутреннего долга. Любое государство в выборе форм долговых обязательств стремится к тому, чтобы основным кредитором было население своей страны и чтобы как можно меньше зависеть от иностранных кредиторов, поскольку это ослабляет не только экономическую самостоятельность страны, но и его суверенитет. Для сравнения в Великобритании доля внутренних займов в общей сумме государственных займов составляет 97%, во Франции – 96%, в Италии – 90%, в Японии – 87 % . По структуре государственный долг РФ состоит из нескольких групп долговых обязательств:

• задолженности владельцам ГКО-ОФЗ (около 160 млрд. рублей);
• задолженности Минфина перед ЦБ по кредитам на финансирование дефицита бюджета (около 60 млрд. рублей);
• задолженности, появившейся вследствие взятого на себя государством обязательства по восстановлению сбережений граждан (государственный внутренний долг СССР в части, приходящейся на Российскую Федерацию, составляет сумму 191,4 млн. рублей ;
• внешней задолженности бывшего СССР, принятой на себя РФ (около 100 млрд. долларов США);
• вновь возникшая задолженность РФ перед иностранными государствами, международными организациями и фирмами (более 50 млрд. долл.).

Предоставляя  для Российской Федерации право  приобретения обязательств в режиме внутреннего и внешнего долга, Бюджетный  кодекс устанавливает при этом порядок  определения количественных пределов таких обязательств и порядок  их выполнения.   Для федерального уровня долговых обязательств государства  Бюджетный кодекс устанавливает  верхний предел государственного внутреннего  долга, верхний предел государственного внешнего долга и отдельно предел государственных внешних заимствований  на очередной финансовый год. Указанные  предельные показатели долговых обязательств устанавливаются для всех уровней  бюджетной системы. На федеральном  уровне конкретные цифры предельных объемов государственного внутреннего  и внешнего долга, а также отдельно предельные показатели внешних заимствований  устанавливаются федеральным законом  о бюджете на очередной год, в  котором показатели долговых обязательств подлежат конкретизации по формам обеспечения.

        За годы реформ налоговые доходы государства резко уменьшились, что связано с сокращением налогооблагаемой базы из-за спада производства, с начатой и не доведенной до конца налоговой реформой, низким внутренним спросом, уходом бизнеса в теневую экономику, массовыми уклонениями от уплаты налогов. Россия уже лет десять похожа на латиноамериканскую страну по структуре распределения доходов населения. Около половины доходов приходится на пятую часть россиян, которая не платит налогов с трех четвертей своих доходов. Их как раз и не хватает для выполнения государством социальных обязательств.        Доходная часть бюджета все эти годы падала, а расходы государства сокращались недостаточно для того, чтобы установилось бюджетное равновесие. Кроме того, в условиях хронического недовыполнения бюджетных планов по доходам секвестирование расходов проводилось под давлением лоббирующих групп (АПК, ВПК, банковский и минерально-сырьевой секторы). В результате сложилась крайне нерациональная структура расходов, которая не способна обеспечить ни экономический рост, ни поддержание достаточного уровня социально-политической стабильности в обществе.  С одной стороны, российскому государству нужно отказаться от значительной части своих обязательств, идущих еще от советской эпохи и принятых позже Госдумой. Они были бы уместны в развитой стране, но непосильны для нашей экономики. К тому же эти обязательства из года в год не выполняются, что порождает неплатежи и подрывает авторитет государства. С другой стороны, существуют серьезные ограничения на дальнейшее сокращение расходов. Сказывается сложившийся в советское время и ставший привычным уровень государственной поддержки населения. Кроме того, отношение россиян к экономическим преобразованиям во многом определяется динамикой социальных расходов государства. Его расходы на поддержание высокого уровня образования отражаются на темпах экономического роста. Важно и то, что дальше уменьшать расходы на управление, оборону, правоохранительные органы, дотации региональным бюджетам вряд ли удастся без предварительных радикальных реформ в этих сферах, что, в свою очередь, требует немалых бюджетных средств. На возможности сокращения расходов государства серьезно влияет заложенный в Конституцию механизм формирования институтов власти. Сильная президентская республика призвана ограничить популистскую и лоббистскую активность законодателей. Однако на практике независимость от Госдумы не только оградила правительство от популизма, но и поставила депутатов в комфортное и политически беспроигрышное положение, когда парламент в глазах населения не отвечает за результаты заложенной в бюджете нереалистичной социально-экономической политики.  

1. Внутренний  и Внешний государственный  долг                  

В 1992 г. и начале 1993 г. Центробанк имел в своем распоряжении только денежные инструменты - целевые кредиты и обязательные резервы. После того как в апреле 1995 г. с принятием закона «О Центральном банке» ЦБ обрел независимость, стало возможным разграничить денежно-кредитную и фискальную политику и финансировать бюджетный дефицит не за счет денежной «накачки», а с помощью долговых обязательств. С 1995 г. было прекращено прямое финансирование дефицита (прямые кредиты правительству), хотя участие Центробанка в косвенном финансировании оставалось значительным. Активно применялись ГКО и облигации федерального займа (ОФЗ). Использование в финансировании дефицита заимствований на рынке ценных бумаг положило начало резкому росту внутреннего государственного долга, который включает в себя задолженность по ГКО и ОФЗ, облигациям государственного сберегательного займа (ОГСЗ), реструктурированную задолженность по внутренним валютным облигациям, а также просроченную задолженность по централизованным кредитам сельскому хозяйству и северным регионам. Отдельно стоят обязательства государства перед вкладчиками Сбербанка, лишившимися своих сбережений в связи с инфляцией, и обязательства по чекам на автомобили в конце 80-х годов. С ростом внутреннего госдолга увеличивались расходы на его обслуживание, которые к 1998 г. превратились в одну из наиболее крупных и прогрессировавших статей расходов федерального бюджета. Государственные заимствования требовали значительно больше ресурсов, чем были внутренние ликвидные сбережения. Дефицит государственных финансов сократить не удалось, а возможность внешних заимствований оставалась весьма ограниченной. В этой ситуации появилась необходимость допустить нерезидентов на рынок внутреннего государственного долга. Если в 1994 г. нерезидентам было разрешено приобретать до 10% номинального объема выпуска госбумаг, то с 1 января 1998 г. Центральный банк и правительство объявили о полной либерализации рынка для нерезидентов (были отменены ограничения на срок репатриации прибыли и гарантированный уровень доходности). В результате доля нерезидентов на рынке ГКО-ОФЗ неуклонно росла и к апрелю 1998 г. составила 28–30%. Широкий доступ нерезидентов на рынок внутреннего госдолга позволил снизить процентные ставки и тем самым, во-первых, уменьшить нагрузку на бюджет в части расходов на обслуживание долга; во-вторых, облегчить получение кредитов для реального сектора. При этом резко возросла зависимость российской экономики от конъюнктуры мировых финансовых рынков. Даже в 1998 г., когда начался финансовый кризис, сумма внутреннего и внешнего российского госдолга по международным меркам была небольшой - примерно 54% ВВП. Для сравнения: отношение совокупного долга стран ЕС к их ВВП в 1996 г. составляло 70,4%, США - 63,1%. Но дело в том, что темпы роста российской задолженности были чрезвычайно высоки. Стремительное расширение рынка ГКО-ОФЗ в 1995–1997 гг. совпало с рекордным по объему притоком иностранных капиталов на развивающиеся рынки, в том числе в Россию. Значительную часть долговых обязательств государства приобрели иностранные инвесторы. Но после вспышки «азиатского» кризиса в 1997 г. их готовность к риску сменилась осторожностью, начался отток капиталов. Тяжесть положения усугублялась тем, что более половины внутренних обязательств были краткосрочными (со сроком погашения менее года), в июне 1998 г. они почти в 4 раза превышали официальный показатель валютных резервов. От сильного внешнего шока (из-за падения сырьевых цен на мировом рынке и оттока капиталов с развивающихся рынков) эта уязвимая долговая конструкция, основанная на постоянном рефинансировании старых долгов новыми, рухнула. К апрелю 1998 г. уже не ГКО затыкали бюджетные прорехи, а бюджет начал работать на ГКО. Накануне 17 августа 1998 г. казна выплачивала по 1 млрд долларов в неделю по старым облигациям, а покупать новые инвесторы перестали. На выплаты по ГКО-ОФЗ уходило до 70% доходов бюджета. Инструмент покрытия дефицита бюджета превратился в свою противоположность. Рефинансировать долг на финансовом рынке было невозможно, а на резкое снижение расходов бюджета не соглашалась Государственная Дума. Привлечение внешних инвесторов поначалу замедлило наступление краха ГКО, а затем их уход с российского рынка ускорил его.

Что касается части внутреннего долга, которая  приходится на обязательства правительства  иностранным владельцам неликвидных  ГКО, девальвация рубля снизила  объемы рублевых обязательств в долларовом выражении. К 2001 г. внутренний долг без учета долга Центробанку не превышал 9 млрд долларов по сравнению с 70 млрд до кризиса. 
 

Глава 2. Государственный долг, обслуживание и погашение долговых обязательств, государственные заимствования

 Государственный  долг Российской Федерации на 1 января 2001 года составил 4479,7 млрд. рублей (63,4% к объему ВВП), в том  числе внутренний долг – 557,4 млрд. руб. (7,9% к ВВП) и внешний  долг – 144,5 млрд. долл. США (3922,3 млрд. руб., или 55,5% к ВВП).                       Высокий уровень внешней задолженности в структуре государственного долга в значительной степени обусловлен падением долларовой стоимости российского валового внутреннего продукта в результате резкого обесценивания рубля по отношению к иностранным валютам осенью 1998 года. В среднесрочном периоде предполагаемая динамика государственного долга по отношению к ВВП имеет понижающуюся направленность, что связано, прежде всего, с ограничительной политикой заимствований в целях рефинансирования государственного долга в условиях относительно благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры. Согласно прогнозу, к началу 2003 года совокупный размер государственного долга составит порядка 50% ВВП, что почти вдвое ниже уровня начала 2000 года.

В структуре внутреннего государственного долга основную долю (81,5%) занимают обязательства, оформленные облигациями федерального займа. Основной прирост правительственных обязательств, предусмотрен в секторе облигаций федеральных займов с фиксированным купонным доходом – 39,5 млрд. рублей. Объем государственного долга, оформленного краткосрочными облигациями, увеличится за 2002 год на 5,2 млрд. рублей. Заметно возрастут в 2002 году государственные гарантийные обязательства - с 0,8 до 6,6 млрд. рублей. Проектом федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" учтены расходы на компенсацию выплат владельцам вкладов, предусмотренную федеральным законом “О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации”. В то же время общая сумма указанной задолженности в структуре государственного внутреннего долга отсутствует.

По результатам  проведенных проверок Счетная палата Российской Федерации неоднократно отмечала, что Правительство Российской Федерации не создало систему, позволяющую  обеспечить привлечение иностранных  кредитов на решение действительно  жизненно важных проблем социально-экономического развития страны, а также систему  действенного контроля за целевым использованием и своевременным возвратом российскими предприятиями и организациями предоставленных займов.