Понятие государственной службы

 

Правовой институт государственной  службы - это система правовых норм, которая регулирует отношения, складывающиеся в процессе организации самой  системы государственной службы, статуса государственных служащих, гарантий и процедур его реализации, а также механизма прохождения  государственной службы.

 

Большинство российских ученых-правоведов справедливо полагают, что правовой институт государственной службы имеет  публичную природу (так как основан  на общих, а не на частных и личных интересах). Вот что, например, пишет  по этому поводу Н.М. Казанцев: «Государственная служба, будучи сформирована как публично-правовой институт, доставляет и государству  свойства публично-правового института. Если же государственная служба урегулирована исключительно как институт гражданско-правовых отношений, на основе контрактов и трудовых договоров между руководителями государственных органов и гражданами, поступившими на службу, то и само государство перестает быть публично-правовым институтом, становится своего рода частной корпорацией, принадлежащей по очереди то одним, то другим всенародно избранным политикам в течение срока их полномочий, поворачивающих государственный руль до упора то влево, то вправо». Вот почему диспозитивный (дозволительный) режим регулирования государственной службы нормами трудового права не соответствует публично-правовой природе этого института, не учитывает неравный статус субъектов права - государства и государственного служащего. Для государственной службы характерен императивный (разрешительный) режим правового регулирования, который определяется принципом - разрешено только то, что прямо указано в законе.

 

В этой связи государственную  службу можно определить как комплексный  институт публичного права, образуемый совокупностью норм публичного права (конституционного, административного, финансового, уголовного), регулирующих отношения между государственным  служащим и государством по поводу исполнения обязанностей по государственной  должности, а также между государственным  служащим и гражданином (обществом  в целом).

 

Наконец, государственную  службу можно отнести к политическим институтам. Государственная служба теснейшим образом связана с главным политическим институтом - государством, а государственная (и политическая) власть во многом осуществляется именно через государственную службу, которая реализует волю государства, выраженную в решениях соответствующих ветвей власти, оказывает определяющее воздействие на деятельность и поведение людей и социальных групп с помощью организационных, правовых и идеологических механизмов (авторитета, права, насилия и т.п.). Государственные служащие могут преследовать свои корпоративные интересы в отношении государственной политики и располагают огромными возможностями и ресурсами по влиянию на характер политических решений, например информируя политиков и тем самым формируя их мнения. Вот почему государственная служба не может быть полностью оторвана от политики и в определенной мере является политико-властным институтом.

 

II. Понятие, структура правового  института государственной службы  и его место в системе административного  права

 

 

Современный правовой институт государственной службы -- это систе-ма правовых норм, которые регулируют отношения, складывающиеся в процес-се организации самой системы государственной службы (федеральная, муници-пальная, отраслевая; статус, виды и реестр государственных должностей и служащих), статуса государственных служащих, гарантий и процедуры его реализации (выполнении государственными служащими должностных обязан-ностей и функций), а также механизма прохождения государственной службы. Таким образом, правовому регулированию подлежат три большие сферы в системе государственно-служебных отношений: 1) формирование системы государственной службы; 2) создание статуса государственного служащего, гарантий его осуществ-ления; 3) механизм прохождения государственной службы (здесь может быть боль-шое количество процессуальных норм, работающих в самых разнообразных педин-ститутах, которые входят в структуру института государственной службы).

 

Государственная служба является наиболее важным в административно-право-вой науке понятием -- административно-правовой категорией, отражающей свойства и характерные черты административно-правовой действительности. Эта категория отличается глобальностью, длительным историческим существованием, огромной ролью, которую она играет в действующем административном праве. Нижние ряды в системе административно-правовых категорий, которые углубляют и развивают базисную категорию «государственная служба», образуют периферийные категории: «государственная должность», «государственный служащий», «ранг», «присяга» и т. д.12

 

Институт государственной  службы состоит из первичных исходных единичных юридических положений -- правовых норм, устанавливающих многочисленные и разнообразные по характеру и значимости государственно-служебные отношения. Соединяясь между собой, государственно-служебные нормы образуют институт го-сударственной службы. Нормативные положения, применяемые в сфере государ-ственной службы, могут существовать и функционировать только во внутренне со-гласованном, скоординированном, связанном в единое целое виде.

 

В последнее время правовые нормы в сфере государственной  службы обобща-ются. Правотворчество в этой области, исходя из потребностей государственного строительства и опираясь изданные юридической науки, достижения правовой куль-туры, способно придать юридическим нормам значительную степень абстрактнос-ти, формулировать нормы-принципы, нормы-задачи, унифицировать, согласовывать весь правовой материал в системе государственной службы, подчинить его опреде-ленным юридическим задачам, конкретному правовому режиму регулирования.

 

Важными шагами по созданию логически завершенной и структурно замкнутой правовой системы в  области государственной службы явились утвержденное в де-кабре 1993 г. Указом Президента РФ «Положение о федеральной государственной службе», а также Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ», о котором уже упоминалось.

 

Процессы проводимой кодификации  правового материала в сфере  государствен-ной службы видны в России достаточно четко и на федеральном уровне, и на уровне субъектов Федерации. При помощи кодификации правового материала формулиру-ются нормативные положения, вводятся общие нормы, нормы-принципы, создают-ся структурные подразделения нормативной системы и т. д. В настоящее время го-сударственная служба с правовой точки зрения является автономным администра-тивно-правовым институтом, но существует тенденция по выделению государствен-ной службы в особую подотрасль (отрасль) права, связанную постоянно и нераз-рывно с административным правом. В конституциях республик, а также в уставах (основных законах) областей и краев имеются главы, посвященные государствен-ной и муниципальной службе субъекта Федерации.

 

Все правовые средства, используемые в сфере государственной службы, обра-зующие комплексный, в большей мере административно-правовой, режим, объеди-нены едиными регулятивными началами, все они функционируют в особой, харак-терной именно для этого правового режима среде. В юридическом режиме в систе-ме государственной службы выделяются особые средства и приемы регулирования, существует специфика регулятивных свойств государственной службы. Вместе с тем в институте государственной службы обнаруживаются особенности принципов, об-щие положения, которые пронизывают содержание государственной службы. Осо-бенностями государственной службы как правового института являются специфи-ческие средства и приемы регулирования: подчиненность, подотчетность и подкон-трольность, доверие государства, верность служащих и т. д. Институт государствен-ной службы включает в себя правовые нормы, которые устанавливают: формирова-ние государственно-служебного правоотношения; должности, которые занимают слу-жащие, осуществляющие от имени государства (а также от имени органов местного самоуправления) его функции; принципы службы; правовой статус служащего; про-хождение служб

 

Этому институту права  соответствуют конкретные законодательные  и иные нор-мативные акты, определяющие все основные его элементы. Например, Федераль-ный закон «Об основах государственной службы РФ» устанавливает следующие об-щие пединституты: государственная должность; классификация государственных должностей; понятие государственного служащего и основы его правового положения; прохождение государственной службы Подинституты института государ-ственной службы становятся понятными только тогда, когда четко определено их положение в структуре института государственной службы.

 

Материальные нормы в  институте государственной службы устанавливают ста-тутные положения, которые характеризуют принципиальные черты этого правового института. К материальным нормам относятся: принципы государственной службы; понятие государственного служащего; права, обязанности, правоограничения госу-дарственных служащих; льготы, гарантии и компенсации (правовой статус служащих); реестр государственных должностей; вопросы совместительства; способы замеще-ния должности; испытательный срок; аттестация; служебная дисциплина и дисципли-нарная ответственность; условия службы; способы и основания для прекращения государственной службы; контроль и надзор в системе государственной службы.

 

Процессуальные нормы  регулируют отношения по реальному  исполнению по-ложений, содержащихся в материальных правовых нормах. Причем в каждом конк-ретном пединституте, входящем в институт государственной службы, можно обна-ружить специфические процессуальные положения и процедуры: порядок поступле-ния на службу; процедуру перемещения служащего и прохождение службы; порядок проведения аттестации; присвоение специальных званий и рангов; дисциплинарное производство; процедуру увольнения и т. д.

 

Государственная служба отражает проявление множества управленческих свя-зей и отношений, которые возникают и которые необходимо урегулировать в раз-личных правовых формах при помощи норм государственно-служебного характера:

 

- отношения, возникающие  между различными звеньями системы  исполнитель-ной власти;

 

- отношения, возникающие  между исполнительными органами  системы мест-ного самоуправления, а также между ними и вышеназванными субъектами;

 

- отношения, возникающие  в процессе организации и функционирования  орга-нов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов проку-ратуры (так называемые внутриорганизационные отношения);

 

- отношения организационно-управленческого  характера, возникающие в об-ласти внутренней жизни общественных объединений.

 

Особенность этих отношений  состоит в том, что главным  проводником всех связей и отношений, а также их основным связующим  звеном является человек -- служащий (чиновник), а в общественных объединениях -- их уполномоченные дол-жностные лица, которые осуществляют управленческую деятельность внутри объе-динения (последние признаются по уголовному законодательству субъектами дол-жностных преступлений).

 

В нормах государственной  службы проявляются и особенности  административ-но-правового регулирования управленческих общественных отношений, которые, в свою очередь, обусловлены спецификой государственно-управленческой деятель-ности и предметом административного права. Административно-правовое регулиро-вание распространяет свое действие преимущественно на такие общественные от-ношения, в которых исключается юридическое равенство их субъектов.

 

Как известно, механизм административно-правового  регулирования включает следующие  специфические средства: 1) предписания, когда одной стороне регули-руемых отношений предоставлен определенный объем юридически-властных пол-номочий, которые адресуются другой стороне; 2) односторонность волеизъявле-ния одного из участников отношений; 3) определенная законом подчиненность субъектов права предписаниям, исходящим от государственных служащих, которые они принимают в соответствии с установленной компетенцией; 4) использование в определенных случаях установленных в нормативных правовых актах дозволений. При использовании дозволительных средств возникают отношения равенства учас-тников регулируемых управленческих отношений. Использование дозволений пред-писывается административно-правовыми нормами. Вместе с тем дозволительные средства могут устанавливаться и нормами других отраслей права: экологического, таможенного, земельного и т. д.

 

Административно-правовые средства отличаются определенной спецификой и  направлены прежде всего в адрес главных субъектов административного права --государственным служащим. Государственная администрация, используя все эти средства, организуется на установленных требованиях административно-правового характера и в конечном счете персонализируется в многочисленных государствен-ных служащих, деятельность которых и подчинена в большей мере механизму ад-министративно-правового регулирования. Особенностью здесь является то, что, во-первых, государственные служащие сами реализуют специфические административ-но-правовые средства, а во-вторых, они же и устанавливают специфические методы и формы административного правового режима.

 

Таким образом, функционирование государственной службы возможно при  ис-пользовании традиционных административно-правовых методов правового регули-рования:

 

1) установление определенного  порядка действий -- предписание  к действию в соответствующих  условиях и надлежащим образом,  предусмотренное различны-ми правовыми нормами (в большей мере -- административно-правовыми). Напри-мер, государственные служащие должны соблюдать положения соответствующей должностной инструкции, раздела законов, в которых перечисляются их обязаннос-ти. Должностные лица осуществляют установленный в различных правовых доку-ментах порядок конкретных действий, например: совершение последовательных дей-ствий по рассмотрению дел о нарушениях таможенных правил; контроль и надзор, лицензирование, стандартизацию и сертификацию товаров и услуг и т. д.;

 

2) запрещение определенных  действий. Если государственные  служащие не со-блюдают его, то законодатель устанавливает возможность применения к ним мер государственного принуждения: дисциплинарного, административного, уголовного;