Понятие государственной службы

 

Большинство сотрудников  правоохранительных органов являются должностными лицами, представляя такую  разновидность должностных лиц, как представители власти. Как  представители власти сотрудники правоохранительных органов наделены широкими властными  полномочиями, и в том числе  правом применять принудительные меры, пресекать неправомерные действия. Они имеют специальные удостоверения, знаки отличия, форменную одежду, а во многих случаях и огнестрельное  оружие.

 

Основные понятия, связанные  с государственной службой:

 

 

§  государственное управление - целенаправленное, организующе-регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц в них) на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей; деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях выполнения его организационно-регулирующих и служебных функций, обеспечения государственных интересов и проводимой государством политики;

 

§  государственный аппарат - в широком смысле совокупность государственных органов, осуществляющих функции государства: представительные, исполнительные, судебные органы, прокуратура, армия и др.; в узком смысле - это совокупность административных органов власти, выполняющих исполнительно-распорядительные функции управления государством; государственный  аппарат можно определить так  же, как публично-правовую институциональную  систему государственных органов, их подразделений, государственных должностей в них и лиц, исполняющих эти должности;

 

§  государственный орган - учрежденное в структуре аппарата государства в установленном  порядке образование, имеющее собственную  компетенцию и наделенное властными  полномочиями по осуществлению определенного  вида государственной деятельности, характеризующееся задачами, функциями, структурными особенностями, формами  и методами;

 

§  государственная должность - первичная организационно-структурная  единица государственного аппарата, заключающая в себе часть его  компетенции; в соответствии с п. 1 ст. 1 Федерального закона Российской Федерации от 5 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 27 янв. 1999 г. и от 13 окт. 2000 г.) - далее Закон об основах государственной службы - государственная должность определяется как «должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ (далее государственные органы), с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей»;

 

§  должностные лица в  системе государственной службы - государственные служащие, имеющие  право совершать в пределах своей  компетенции властные действия, влекущие юридические последствия (например, издавать правовые акты управления, подписывать  денежные документы, совершать регистрационные  действия и т.д.), а также служащие, которые руководят деятельностью  подчиненных им работников и уполномочены предъявлять к ним обязательные к исполнению требования (к примеру, руководители многих структурных подразделений  органов управления); другими словами, это лица, выполняющие организационно-распорядительные функции в органе управления;

 

§  компетенция - круг полномочий, предоставленных законом, уставом  или другим актом конкретному  органу или должностному лицу; совокупность полномочий государственного органа по всем установленным для него предметам  ведения;

 

§  полномочия - совокупность прав и обязанностей государственного органа, должностного лица, которыми они  наделяются для реализации определенной им компетенции;

 

§  должностные обязанности - обязанности, предусмотренные конкретной государственной должностью, установленные  в нормативном акте, в соответствующем  положении о государственном  органе, его структурном подразделении  и в должностных инструкциях;

 

§  государственный служащий - гражданин, занимающий государственную  должность и исполняющий ее на профессиональной основе (постоянно  и за плату); согласно п. 1 ст. 3 Закона об основах государственной службы «государственным служащим является гражданин  Российской Федерации, исполняющий  в порядке, установленном федеральным  законом, обязанности по государственной  должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое  за счет средств федерального бюджета  или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации»;

 

§  администрация - 1) органы исполнительной власти и государственного управления; 2) должностные лица, руководящий  персонал.

 

§  чиновник - 1) наиболее общее  наименование государственных служащих в ряде государств; 2) лицо, состоящее  на государственной службе и обладающее определенным рангом (разрядом, чином) в иерархии государственных должностей.

 

Современная государственная  служба России законодательно определена как «профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов» (п. 1 ст. 2 Закона об основах государственной  службы).

 

Следует заметить, что ряд  исследователей (например, Г.В.Атаманчук, Н.М. Казанцев, Ю.Н. Старилов, А.В. Шаров) справедливо высказывают критические замечания в отношении данного определения государственной службы. Так, Г.В. Атаманчук указывает, что «понимание государственной службы как службы в государственных органах приводит к тому, что расщепляется само государство на государственные органы. Даже разделение власти утрачивает свой смысл, государство перестает быть их единством, каждая ветвь власти, особенно исполнительной, становится набором государственных органов, начальник любого из которых применяет по своему произволу весь возможный арсенал государственной власти к вверенной ему сфере общественной жизни, словно это его частная собственность». В этой связи возникает закономерный вопрос, который формулирует Г.В. Атаманчук: «Неужели законодателям неважно, что чиновники по такому закону будут служить уже не Российскому государству и его народу, не Конституции и закону, а тому министру или начальнику, у кого в подчинении они находятся?»

 

Вызывает, на мой взгляд, недоумение и то, что в законодательном  определении государственной службы отсутствует слово «государство», ничего не сказано о его целях  и функциях, во имя которых и  существует государственная служба.

 

Определение государственной  службы как службы в государственных  органах порождает еще несколько  проблем. Во-первых, в Законе об основах  государственной службы отсутствует  перечень государственных органов, служба в которых считается государственной, а определить, является ли конкретная организация государственным органом, достаточно сложно. Более того, ни в  одном действующем нормативном  акте не дается определения государственного органа, поэтому единственным способом закрепления статуса органа является прямое указание в акте о нем, что  он является государственным органом. Вот почему во избежание придания статуса государственного органа организации, не обладающей необходимым набором  признаков государственного органа (или наоборот, непризнания за рядом организаций, исполняющих государственные функции, статуса государственных органов), а также для четкого установления границ государственной службы необходимо законодательно закрепить понятие и признаки государственного органа. Кроме того, в законодательстве о государственной службе следует установить перечень государственных органов, служба в которых признается государственной.

 

Государственная служба сводится лишь к «обеспечению исполнения полномочий государственных органов». Однако некоторые  государственные служащие не только обеспечивают исполнение, но и непосредственно  исполняют полномочия государственных  органов. Например, заместители министров (в том числе первые заместители), руководители федеральных органов  исполнительной власти (кроме федерального министерства), являясь государственными служащими, фактически осуществляют часть  полномочий государственных органов: издают распоряжения, подписывают финансовые документы от имени государственного органа, принимают на государственную  службу и т.д. Следовательно, государственная  служба представляет собой не только обеспечение исполнения полномочий государственных органов, но и исполнение этих полномочий.

 

Закон об основах государственной  службы устанавливает, что к государственной  службе относится исполнение должностных  обязанностей лицами, занимающими государственные  должности лишь категорий «Б»  и «В» (или государственные должности  государственной службы). Поэтому  в методологическом плане важно  определить, по выражению Г.В. Атаманчука, «контуры» государственной службы, т.е. ее верхнюю и нижнюю границы. Очевидно, что верхней границей государственной службы являются государственные должности, имеющие политический характер (в России - это государственные должности категории «А»), а нижней - рабочие места в государственных органах, связанные с техническим обеспечением их деятельности. Таким образом, лица, замещающие должности категории «А», а также лица, выполняющие вспомогательно-технические функции, не состоят на государственной службе Российской Федерации.

Наряду с деятельностным подходом к определению понятия «государственная служба», когда она трактуется как «профессиональная деятельность», нередко используется институциональный подход к государственной службе, рассматривающий ее в качестве социального института или системы социальных институтов.

 

Так, с точки зрения А.В. Шарова, государственная служба как социальный институт «представляет собой организованную группу лиц, осуществляющих свою деятельность в иерархической, самовоспроизводящейся системе специализированных на выполнении социально-значимой функции (управления) материальных учреждений - государственных органов с едиными процедурами взаимодействия внутри себя и вовне, общим статусом лиц, исполняющих задачи государственных органов, направления, деятельности которой определяются функциями государства».

 

Необходимо подчеркнуть, что в качестве социального института  государственная служба опосредует отношения между гражданским  обществом и государством, представляет собой орган взаимодействия государственного аппарата и общественных структур, государственного служащего и гражданина. Институт государственной службы, во-первых, призван обслуживать государство, обеспечивать исполнение полномочий его  органов, проводить в жизнь законы, принятые парламентом, и политику, провозглашенную  исполнительной властью, а во-вторых - обслуживать общество, вносить  порядок и рациональную организацию  в социальное пространство, обеспечивать права и свободы человека, повышать качество жизни населения.

 

Г.В. Атаманчук полагает, что государственная служба как институт состоит из «двух системно организованных частей: а) норм, правил, стандартов, процедур, структур и других элементов, диктующих порядок осуществления государственной власти, а также требований, предъявляемых к тем, кто непосредственно участвует во властеотношениях, государственном управлении общественными процессами (правовая составляющая); б) граждан, профессионально подготовленных и постоянно участвующих в исполнении компетенции различных государственных органов (социальная составляющая)».

 

Государственная служба как  система социальных институтов, по мнению таких авторов, как В.С. Карпичев, З.С. Попова и др., включает организационно-управленческий, социально-экономический, социально-правовой, государственных социальных услуг, информационно-коммуникативный, интеллектуально-духовный институты.

 

В качестве системы социальных институтов государственная служба взаимодействует с важнейшими институтами  общества и во многом воспринимает их влияние через уточнение целей  и задач, а также условий своей  деятельности. Государственная служба тесно связана со следующими институтами:

 

- -институтом права, поскольку  сама существует в правовом  качестве и подвергается довольно  жесткой правовой регламентации,  что придает государственной  службе черты социально-правового  института;

 

- -экономическими институтами,  так как она призвана обеспечивать  проведение государственной политики  в экономической области, осуществлять  поддержку реального сектора  экономики, гарантировать соблюдение  экономических прав и свобод, регулировать рыночные отношения  и т.п., что наделяет государственную  службу статусом социально-экономического  института;

 

- -институтами гражданского  общества, ибо она является опосредующим  звеном в системе взаимодействия  государства и гражданского общества, выступая в этом случае, как  было отмечено выше, в качестве  социального института и, с  одной стороны, реализуя функции  государственного регулирования  общественных процессов, в том  числе и деятельности институтов  гражданского общества, а с другой - подвергаясь социальному (общественному)  контролю;

 

- -институтами, относящимися  к социальной сфере общества, так как регулирование широкого  круга социальных проблем, касающихся  вопросов социальной защиты населения,  здравоохранения, образования, социального  обеспечения, создания современной  социальной инфраструктуры и  т.д., находятся в непосредственном  ведении государственной службы  по их ведомственной принадлежности; в связи с этим государственная  служба выступает в качестве  института государственных социальных  услуг;

 

- -институтами культурно-духовной  сферы общества, поскольку сама  государственная служба воспринимает  существующие в обществе системы  ценностей и моральных норм, а  ее особое место в системе  отношений «общество - государство»  предполагает культивирование в  среде государственных служащих  высоких этических качеств, способных  служить социальными ориентирами  в обществе, что придает государственной  службе черты социально-культурного  института.

 

Как организационно-управленческий институт государственная служба имеет  следующие признаки: во-первых, это  объединение государственных служащих, реализующих функции управления государственными делами и организации  социума; во-вторых, это упорядоченное  структурное образование, совокупность организационных норм, способов, процедур, правил, стандартов и традиций упорядочивания, регулирования и координации  совместной деятельности государственных  служащих, придания взаимодействию компонентов  государственной службы согласованности  для достижения ее целей.