Политические конфликты

Вместе с тем, в политическом сознании соотечественников есть ряд  неблагоприятных для достижения политического согласия аспектов. Прежде всего, это довольно большая доля граждан, отрицательно относящихся к деятельности федеральных органов власти.

Каждый пятый россиянин является потенциальным сторонником оппозиции. Само по себе наличие недовольных органами государственной власти и управления не опасно, если граждане полагают, что своим участием в выборах они могут изменить ситуацию в стране. Однако около четверти соотечественников в той или иной степени в это не верят.

Другим институтом демократического общества, выступающим посредником между гражданином, с одной стороны, и государственными органами, госслужащими и государственными руководителями, обеспечивающими ненасильственное разрешение конфликтов, с другой, являются политические партии. Увы, в нашей стране политические партии эту посредническо-консенсуальную роль сегодня играть не в состоянии. Таким образом, можно констатировать негативно-отчужденное отношение к политическим партиям большинства россиян.

Для достижения компромиссов и согласия в обществе, наряду с  использованием всего известного арсенала разрешения политических конфликтов, необходима их юридизация. Речь идет в первую очередь о разрешении конфликтов в рамках конституционно-правовых норм и посредством преимущественно судебно-правовых институтов и процедур. Это, в свою очередь, предполагает восстановление конституционного баланса исполнительной и законодательной ветвей власти. Слишком велика опасность того, что когда-нибудь тот или иной Президент РФ воспользуется беспрецедентными для демократического общества огромными конституционными полномочиями для установления в очередной для России раз авторитарного режима.

Необоснованность нарастающих  усилий ряда политических сил, причем с внешне различными идейно-ценностными ориентациями, доказать не только готовность большинства россиян к авторитарному режиму, но даже желательность для них такого режима, показывают данные исследования.

Достаточно сказать, что  три основы демократии: свобода в  политической сфере (свобода выборов), свобода в экономической сфере (свобода предпринимательства) и свобода в сфере информации и прав человека (свобода слова) в общей сложности поддерживаются половиной граждан страны.

С другой стороны, лишь около пяти процентов россиян полагаются исключительно на назначение "сверху" как способ формирования органов власти, так как не верят в способность рядовых граждан эффективно осуществлять функцию отбора руководителей.

Все это дает серьезное  основание для поиска демократического согласия в обществе и для отказа от попыток авторитарно-насильственного решения проблем страны. Тот факт, что и вновь избранный Президент РФ и его основные соперники сделали заявления о своей готовности к сотрудничеству и компромиссам, внушает определенную надежду. Не использовать такую возможность было бы непростительной и опасной ошибкой для России.

3. ВАРИАНТЫ РЕФОРМЫ НАЦИОНАЛЬНО-ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА РОССИИ

        Понимание несовершенства территориальной организации страны, потребность в реформировании территориального деления Российской Федерации были осознаны уже в середине XX века. Однако до настоящего времени все размышления по развитию государственного устройства России носили неофициальный характер. Органы государственной власти, признавая всю сложность подобного реформирования, не приступали к нему.

Так, после 1957 года в Российской Федерации не было изменений в административно-территориальном устройстве на региональном (областном) уровне, не образовано и не ликвидировано ни одной области, края и республики, не считая преобразования в 1992 году четырех автономных областей (Адыгея, Алтай, Карачаево-Черкесия, Хакасия) в республики, выделения Ингушетии в самостоятельную республику из состава Чечено-Ингушской республики в 1991 году и выхода Чукотского автономного округа из Магаданской области.

В этот период, несмотря на кардинальные сущностные изменения  всей системы федеративных отношений в стране, административно-территориальное деление страны оставалось неизменным. Еще до принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. опасения перед возможными межэтническими конфликтами привели к принятию Верховным Советом Российской Федерации Закона РФ от 3 июля 1992 г. № 3198-1 «Об установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации».

Анализируя сложившуюся  к середине 1990-х годов ситуацию, С.Н.Бабурин отмечал, что нельзя быть абсолютно уверенным, что современная картография разделения России сохранится после истечения срока моратория.

Срок моратория на изменение границ истек. В связи  с чем приобретает особую актуальность проблема совершенствования государственного устройства страны, изменения границ между субъектами федерации (порядок государственно-территориального разграничения) и разрешение территориальных противоречий.

Конституция Российской Федерации не исключает возможности  укрупнения субъектов федерации, однако принципы и процедура данного процесса не детализированы. В то же время модификация территориальной организации Российской Федерации без изменения (пока еще) самой Конституции необходима прежде всего для того, чтобы восстановить управляемость на всей территории страны.

Укрупнение регионов – это сложная политическая и еще более трудная правовая проблема. Решение этой проблемы ученые и политики видят в следующем:

а) «губернизация» или  «республиканизация» субъектов  Российской Федерации, то есть преобразование субъектов Российской Федерации в однотипные губернии, республики или земли;

б) сокращение количества субъектов до 8–10;

в) экономическое районирование  как основа территориального устройства России;

г) административно-территориальная реформа или изменение границ между субъектами Российской Федерации, унаследованных от советского периода.

Среди наиболее часто  обсуждаемых концепций развития Российской Федерации – идея губернизации и предложение об укрупнении регионов. Если концепция губернизации исходит из сохранения современной картографии России, но с отказом от национально-территориального деления Российской Федерации, то концепция укрупнения регионов предусматривает и сокращение числа субъектов РФ в целях выравнивания их потенциалов, оптимальной организации экономического и политического пространства.

Для изменения  количества субъектов Российской Федерации  требуется солидная юридическая база, которая может быть создана только путем пересмотра Конституции Российской Федерации. Все вышеперечисленные варианты фактически означают деэтнизацию государственности республик – субъектов Российской Федерации и могут быть реализованы только после внесения изменений в Конституцию Российской Федерации, что в свою очередь повлечет изменение структуры Российской Федерации и территорий ее субъектов.

Критикам федеральных  округов и института полномочного представителя представляется, что Россия с ее недолгим опытом действительных федеративных отношений не должна быть полигоном для подобного рода экспериментов. И все же в последнее время очень много начали говорить об укрупнении субъектов Федерации как о мере, которая позволит решить многие вопросы государственного устройства России .

Тяжелое экономическое  положение субъектов Федерации, стихийное установление межрегиональных  связей заставляло говорить о слабой управляемости большого количества регионов, о необходимости укрупнения территорий. Развитие федеральных округов потребует и реорганизации всей системы территориального управления.

При условии развития федеральных округов как центров управления территориальным социально-экономическим развитием долгосрочной задачей может стать изменение принципов образования и организации округов. По итогам нескольких лет работы полномочные представители должны представить Президенту РФ конкретные предложения по уточнению (оптимизации) количества и структуры федеральных округов.

Оптимизация нарезки  федеральных округов представляется неизбежной – для улучшения условий управляемости. Количество и состав округов должны учитывать как масштабы и характер субъектов Федерации, включаемых в состав округа, так и сложившееся экономическое зонирование страны, особенности организации базовых отраслей экономики, транспортной и социальной инфраструктуры. В основу сложившейся окружной структуры федерального управления целесообразно заложить систему экономического районирования страны с учетом возможностей ее дальнейшего совершенствования и критериев административной управляемости экономическими и политическими процессами.

Конкретные предложения  по реформированию состава и структуры субъектов Федерации представлены тремя группами:

1. Предложения, неприемлемые  в обозримом будущем. В настоящее  время построение субъектов Федерации  фактически базируется на соблюдении национально-государственного и территориального принципов. Губернизация России предполагает исключение национального принципа. Такой подход, хорошо зарекомендовавший себя в США и ФРГ, противоречит вековым традициям российской государственности, положительно воспринимаемым значительной частью населения страны. Связанные с осуществлением этого принципа недостатки устранимы менее радикальными мерами.

2. Предложения, обладающие  потенциальным эффектом, но имеющие  ограниченные возможности для  реализации в ближайшем будущем.  Укрупнение субъектов Федерации путем их всесторонне обоснованного объединения смягчает многие проблемы социально-экономической асимметрии, политической и экономической дискриминации, освобождает федеральный центр от избыточной ответственности за перераспределение ресурсов между финансово самодостаточными и дотационными субъектами. К этой группе мер могут быть полностью отнесены меры по обеспечению относительной экономической равновесомости субъектов Федерации. В то же время очевиден стратегический характер этих мер, неизбежность их многолетней реализации, постепенность и многоэтапность. Последнее относится к глобальному изменению состава и структуры субъектов Федерации. В то же время объединительные процессы, происходящие в индивидуальном порядке по обоюдной инициативе двух или нескольких субъектов Федерации, могут быть осуществлены в сжатые сроки (один-два года).

3. Предложения,  реализация которых целесообразна  в период до 2010 года. В первую  очередь это относится к возможности  предоставления тому или иному  субъекту РФ особого статуса  – постоянного или временного. Осуществление данного предложения вносит в федеративное устройство страны элементы гибкости и реагирования на изменение ситуации. Дефицит подобных правовых инструментов особенно наглядно ощущается на примере Чеченской республики. Одной из норм закона должно стать определение порядка введения прямого президентского правления. Упорядочение федеративных отношений должно предусматривать и возможность образования федеральных территорий, не имеющих статуса субъекта Федерации и передаваемых в прямое управление федеральных органов власти или представителей Президента в федеральных округах. Для того чтобы избежать конституционного кризиса, эта мера должна быть прописана в текущем законодательстве как временная и/или чрезвычайная с обязательным возвращением этой территории в состав субъекта (субъектов) после решения конкретных задач, определивших необходимость создания территории с особым (федеральным) статусом.

Обоснованием  такого рода действий могут быть, например, неспособность субъекта решать те или иные проблемы, которые затрагивают права и свободы граждан, кризисное положение, требования национальной безопасности. В соответствии с этим необходимо законодательно прописать как причины образования федеральной территории, так и механизм ее изъятия из-под юрисдикции субъекта, структуру образования системы управления с учетом того, что временно исключаются некоторые конституционные гарантии.

Необходимо рассмотреть  вопрос о представлении особого  статуса ряду нынешних субъектов Российской Федерации. К ним, в частности, могут быть отнесены территории с особым геополитическим (например, Калининградская область, Чеченская республика), социально-экономическим (например, Таймырский и Ямало-Ненецкий автономные округа как регионы с запасами стратегического сырья) статусом. Такие субъекты могут на постоянной или временной основе выделяться из состава федеральных округов; на их территории особым образом организуется система федеральных органов исполнительной власти. В зависимости от ситуации и потребностей управления главы таких субъектов Федерации могут наделяться правами руководителей федеральных округов, или же в данные субъекты Федерации могут назначаться полномочные представители Президента Российской Федерации.

Вопрос о статусе  межрегиональных ассоциаций экономического сотрудничества во многом зависит от дальнейшей судьбы федеральных округов (состав субъектов Федерации в округах и ассоциациях – различный). Если будет сохранен существующий порядок, то правомерна постановка вопроса о ликвидации особого или значительном понижении общественного статуса ассоциаций. Основание – реальные функции ассоциации (координирующая, клубная) могут и должны выполняться в рамках общественных структур при федеральных округах (слушаний, круглых столов, заседаний, а в особо важных случаях – коллегий). Нельзя не отметить негативную роль ассоциаций как лоббистского формирования с большими правами (по отношению к федеральной исполнительной власти) при полном отсутствии ответственности. Если институт полпредов Президента РФ будет упразднен (что, в общем-то, делать нельзя), то ассоциации следует сохранить в качестве влиятельных общественных формирований, аккумулирующих мнения региональных политических элит.

Последствия всех рассмотренных  мер будут иметь преимущественно  политический характер. В то время как укрупнение субъектов Федерации содержит экономический потенциал, способный позитивно повлиять на социальное положение депрессивных регионов, население именно этих регионов получит наибольший выигрыш и при правильной разъяснительной работе может стать основной «группой поддержки».