Лоббизм в России

Гражданское общество может и должно быть содержательнее власти. И хотя пока этого не наблюдается, но если лоббизм в России выйдет-таки из теневой (или полутеневой) сферы - то он с необходимостью придёт к концепции GPA. Необходимость этого подхода будет пропорциональна усилению в России роли общественного мнения. Здесь больше нечего обавить.

9. Наиболее эффективные  лоббистские кампании.

Во многих регионах Российской Федерации еще помнят "толлинговые войны" крупнейших производителей алюминия. Эти лоббистские  сражения дополнялись многочисленными PR-овскими акциями. К аналогичным мерам сегодня прибегают производители пива, лоббирующие интересы, связанные с возможностью рекламировать свою продукцию. Но всех превзошли лоббисты - производители отечественной курятины. Борьба с импортом "ножек Буша" привела к тому, что продукция отечественного птицепрома заняла первые места в Повестке Дня . К успешным лоббистам можно отнести и водочные компании, пролоббировавшие возможность рекламы минеральной воды, разлитой в бутылки - идентичные по своему внешнему виду с водкой. Водочные короли также пролоббировали известные ограничения рекламы пива на телеканалах и на улицах. Наиболее сильными лоббистами последнего периода считаются страховщики. Для демонстрации их лоббистских ресурсов достаточно вспомнить пресловутый закон об ОСАГО.

10. Примеры провальных лоббистских кампаний.

Я назову всего  одну. Но именно эта одна, во многом, предопределила будущие неудачи  многих частных лоббистских инициатив  в России. Самая провальная лоббистская  кампания, на мой взгляд, - это кампания, лоббировавшая принятие закона о лоббизме. Поводом к отклонению данного законопроекта стали заключение и официальный отзыв Правительства Российской Федерации. Основным поводом к отказу от поддержки Правительством законопроекта (предусмотренным 3 частью статьи 104 Конституции РФ) стало отсутствие его финансово-экономического обоснования. Дополнительные бюджетные ассигнования, необходимые для работы Минюста РФ (в частности, создание системы регистрации лоббистов и анализа их деятельности) не были предусмотрены авторами законопроекта. Таким образом, официальный отзыв Правительства РФ на законопроект "О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти", за подписью вице-премьера В. Матвиенко, датированный 4 августа 2000 года, не позволил законопроекту быть принятым.

В декабре того же года последняя попытка принятия законопроекта была пресечена заключением  Правительства за подписью вице-премьера И. Клебанова. Помимо претензий к  финансово-экономическому обоснованию  законопроекта, у чиновников возникли сомнения по поводу эффективности системы контроля за лоббистской деятельностью и механизма применения санкций к недобросовестным лоббистам. Правительство также усомнилось в правовой целесообразности лицензирования лоббистов, в силу того, что лицензирование видов деятельности регулируется Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности", который не предусматривает выдачу лицензий на публичную деятельность («лоббизм» большинством экспертов определяется как публичная деятельность).

Однако основным аргументом Правительства РФ против поддержки законопроекта стало то, что регулирование лоббизма относится к системе юридически не закреплённого антикоррупционного законодательства. Соответственно законопроект "О правовых основах лоббистской деятельности" не может быть принят до вступления в силу закона "О коррупции", регулирующего коррупцию не только как криминальное, но и как социальное явление.

Парадокс ситуации заключается в том, что принятие федерального закона "О коррупции" задерживается усилиями самих правительственных чиновников. Некоторые из них склонны считать коррупцию явлением, исключительно криминального характера и признают единственной мерой борьбы с коррупцией Уголовный кодекс РФ, содержащий статьи 290 и 291 ("получение взятки" и "дача взятки" соответственно). К числу людей с подобной точкой зрения относится, к примеру, министр экономического развития и торговли РФ Герман Греф.

Таким образом, аргументы исполнительной власти против принятия лоббистского закона содержат в себе явное противоречие. Закон о лоббизме, по словам того же Клебанова, не может быть принят из-за отсутствия закона "О коррупции". При этом, пресечение коррупции не может быть оформлено в виде отдельного федерального закона, выходящего за рамки уголовного законодательства.

Уголовный кодекс РФ нивелирует необходимость антикоррупционного законодательства тем фактом, что  он, в этом отношении, самодостаточен. Однако, применительно к лоббистской  деятельности, дача взятки или её получение  не исчерпывает сферу правового  регулирования. УК РФ контролирует лоббизм лишь "на выходе", т.е. выявляет наличие состава преступления непосредственно в контакте лоббиста и чиновника. При этом он не содержит норм, позволяющих контролировать весь процесс лоббизма, что особенно важно для становления нормальных гражданских институтов и цивилизованного рынка.

Сложившаяся ситуация относится к разряду тех случаев, когда узкосиловое решение проблемы коррупции посредством применения УК РФ препятствует её профилактике в  будущем. Культура лоббистских отношений не может сформироваться лишь при наличии карательных правовых механизмов (таких как соответствующие статьи Уголовного кодекса). Необходимо принятие конструктивного законодательства, коим является самостоятельный закон "О регулировании лоббистской деятельности", в той или иной его форме.

На сегодняшний  день, закон так и не принят. Можно  спорить о целесообразности жесткого увязывания лоббистского закона с комплексом антикоррупционного законодательства, однако в трактовке Правительства  РФ дальнейшее рассмотрение лоббистского закона - юридически нелогично. Надо учитывать, что в данном случае, мнение Правительства не может быть проигнорировано в силу наличия части 3 статьи 104 Конституции РФ, требующей обязательного согласования законопроектов подобных лоббистскому кодексу с Правительством.

Суть претензий  исполнительной власти выявляет три  основные проблемы, препятствующие принятию лоббистского закона - его недостаточную  правовую разработанность, неадаптированность к рыночным реалиям, и отсутствие политической воли ведущих финансово-промышленных групп.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

3. Влияние лоббизма на политический процесс

 
Лоббизм весьма жестко связан с политической властью. Можно вывести закономерность: его больше там, где власть более  реальна; это своего рода признак власти. Поэтому, считать, что лоббизм – давление на власть, на людей, принимающих решения, со стороны разного рода группировок или так называемых групп давления, – значит, не понимать механизма и самой сути властвования. Наиболее мощные «группы давления» и есть фактическая власть не просто оказывающая влияние, но контролирующая финансы, кадры, прессу, процесс принятия решений. В этом отличие от власти формальной – политических институтов в их традиционном понимании – как лиц, принимающих решения, лишь представляющих и озвучивающих (в лучшем случае - олицетворяющих) власть, совершающих формальные акты обсуждения, согласования и визирования уже принятых решений, обеспечения юридического закрепления, легитимации решений фактической власти.  
Даже президенты, формально зависящие от избирателей, а не от кланов, нередко мало что могут предпринять без согласования своих намерений с лидерами группировок, ставленниками которых они, по сути являются. Лишь в «переходных» обществах, где традиционные группы давления уничтожены или ослаблены, а новые еще не сложились, относительно независима роль отдельной «самодостаточной» личности: (вождя, диктатора), и ощутимо влияние его харизмы.  
Лоббизм, таким образом, не просто артикуляция (представление) интересов тех или иных групп (социальных, политических, экономических) в структурах власти, а процесс приведения формальной власти в соответствие с властью фактической.  
Конечно, лоббированием своих интересов занято и множество мелких либо маловлиятельных групп. Однако давление разного рода общественных организаций и объединенных граждан на власть, – к сожалению – «периферия» лоббизма, а стержнем же его является обеспечение принятия решений в интересах ведущих групп давления как структур реальной власти, сформировавшихся на базе крупнейших корпораций.  
Лоббизм как полноценный институт появляется тогда, когда уже существуют два необходимых условия:  
1.     Возникает большое многообразие интересов в обществе вследствие его социальной дифференциации;  
2.     Расширяется доступ к власти на основе политического плюрализма, что характерно, прежде всего, для демократических режимов. В связи с тем, что власть объективно не в состоянии удовлетворить одновременно и наиболее полно все интересы, возникает проблема очередности, приоритета их осуществления. Отсюда следует закономерность стремления различных групп и слоев общества воздействовать на поведение государства в целях переориентации политики в свою пользу, стимулировать его принимать выгодные для них управленческие решения.  
Для того чтобы процесс лоббирования пошел активно, необходимо знать и умело использовать наиболее применяемые в мировой практике средства и методы достижения целей. Например, в США, где он широко используется, выделяют следующие формы лоббистской деятельности:  
1.     Выступление на слушаниях в комитетах Конгресса с изложением позиций заинтересованных сторон;  
2.     Составление проектов законов и предложений для внесения их на обсуждение Парламента;  
3.     Организация пропагандистских компаний в пользу или против готовящегося решения и кампании «давления с мест» (потоки писем, телеграмм, телефонных звонков в адрес законодателей, личные визиты влиятельных местных избирателей к своим депутатам).  
В развитых странах Запада лоббисты представляют собой штат высококвалифицированных специалистов, способных собрать необходимую информацию и склонить органы власти к принятию решения в пользу той группы, интересы которой они представляют. Часто лоббисты выполняют роль посредников в разного рода сделках между группами интересов и политическими деятелями, в том числе законодателями и членами правительства, тем самым оказывая существенное влияние на формирование политического курса страны. Таким образом, лоббизм занимает важное место в механизме демократии.  
Практика лоббирования, т.е. оказания влияния на процесс принятия государственных решений в целях отстаивания групповых или индивидуальных интересов, в той или иной степени присуща любой политической системе. Однако характер её политического и институционального оформления зависит от характеристик этой политической системы – сложившейся политической культуры, развитости правовой системы, политических традиций, правил взаимоотношений государства и бизнеса, степени демократизации политического процесса.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

4. Лоббизм как организационное оформление групповых интересов

 
В современном демократическом обществе существует множество различных  добровольных объединений людей (групп  интересов), стремящихся довести  свои требования до властных структур. Одни из них используют экономические рычаги, другие действуют менее заметно в коридорах власти. Наиболее распространённой формой воздействия этих организованных (групп интересов) на органы власти является лоббирование.  
В позитивном смысле лоббизм характеризуется как здоровое, нормальное, жизненно необходимое явление, выступающее в качестве института демократического процесса. Ведь лоббизм как система организационного оформления, выражения и представительства разнообразных и групповых интересов - столь же неотъемлемый элемент общества, как и наличие в нём этих разнообразных групповых интересов, каждый из которых настойчиво стремится привлечь к себе внимание властей.  
Практика лоббирования, т.е. оказания влияния на процесс принятия государственных решений в целях отстаивания групповых или индивидуальных интересов, в той или иной степени присуща любой политической системе. Однако характер её политического и институционального оформления зависит от характеристик этой политической системы – сложившейся политической культуры, развитости правовой системы, политических традиций, правил взаимоотношений государства и бизнеса, степени демократизации политического процесса.  
Лоббизм в этом смысле есть форма законного влияния «групп давления» на управленческие решения государственных органов в целях удовлетворения интересов определённых социальных структур (организаций, ассоциаций, территориальных образований, слоёв общества и т.п.).  
Для наиболее эффективной реализации целей лоббизма в США существуют развитые материальные структуры. Во-первых, практически все крупные корпорации, предпринимательские союзы, профессиональные ассоциации, общественные и различные специализированные организации имеют в своём составе особые, занимающиеся только лоббистской деятельностью подразделения, насчитывающие до нескольких десятков и даже сотен человек (как правило, бывших советников, сенаторов, министров, чиновников, юристов и прочих специалистов, имеющих крепкие связи, соответствующих способностей и качества). Во-вторых, заинтересованные группы, особенно монополии, активно пользуются услугами наёмных лоббистов, в роли которых чаще всего выступают влиятельные юридические, пропагандистские и консультативные (профессионально-лоббистские) фирмы или их ведущие сотрудники. Наконец, нередко создаются организации типа предпринимательских, профессиональных или общественных по членству и другим признакам, но целиком или преимущественно лоббистские по назначению.  
Одним из легальных методов лоббистской деятельности является создание в крупных корпорациях специальных отделов по связям с органами государственной власти – так называемые, GR-отделы (от англ. Government relations), которые специализируются на взаимодействии с представителями государства. Другим методом продвижения интересов может быть создания межорганизационных объединений, бизнес сообществ, ассоциаций и т.д.  
Законодатели в Германии исходят из того, что лоббизм как система организованного оформления, выражения и представительства определенных интересов через правительственные институты, является неотъемлемым и важнейшим элементом жизни демократической страны между гражданским обществом и государством должен происходить непрерывный и свободный коммуникационный обмен. Без такого обмена большинство граждан страны могут оказаться в изоляции и отчуждении, лишиться возможности оказывать сколько-нибудь действенное влияние на процесс выработки и принятия властных решений, затрагивающих их жизненно важные интересы. В свою очередь органам государственной власти угрожала бы потеря обратной связи с обществом, утрата необходимой способности корректировать свою деятельность в соответствии с динамикой социальных потребностей.  
В отличие от США в Германии нет единого федерального закона о лоббистской деятельности. Эту деятельность регулирует ряд правовых актов. В 1972 г. был принят закон, предусматривающий обязательную публикацию в специальном издании так называемого «лоббистского списка» – перечня организаций и их персональных представителей, желающих получить официальный доступ к парламенту и федеральному правительству. Наконец в соответствии с «кодексом поведения члена бундестага» каждый депутат обязан регистрировать в специальных документах данные о своем прежнем участии или сотрудничестве с союзами, а также своевременно заявлять обо всех нынешних соглашениях и контактах с союзами и фирмами.  
Есть и другие подходы к упорядочиванию лоббизма. Так в Австрии, Франции, Голландии пошли по пути создания соответствующей структуры, специального института – «социально-экономического совета», который, имея весьма четкий юридический статус, исполняет роль своеобразного лоббистского парламента. Он может выступать и в качестве консультативного совещательного органа, а может и обладать правом решающего голоса в законотворческом процессе. Но и тут до эффективного урегулирования еще далеко, ибо остаются без ответа в частности следующие вопросы. Какие группы должны быть представлены в данном органе и, иметь право голоса? Каким образом учитывать изменение численности существующих в стране лоббистских групп?  
Однако в целом зарубежная практика наглядно свидетельствует, что существующие способы оформления деятельности лоббистских групп пока еще не позволяют решить вопрос о том, как эффективно контролировать их, не налагая в то же время излишних ограничений на общество, нуждающееся и активно стремящееся к свободному развитию своего потенциала.  
Что касается общих тенденций лоббизма в зарубежных государствах, различия состоят главным образом в том, насколько гласно осуществляется лоббирование, насколько подконтрольно оно закону и демократично, насколько многообразны связи и каналы давления и влияния. Здесь лоббизм более или менее однотипен, механизмы обеспечения принятия решений известны и просты, так как отрабатывались столетиями. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

5. Законодательство регулирование лоббизма 

 
Почти каждый, кто серьезно задумывается о лоббизме, сталкивается с вопросом, как его можно контролировать. Вполне явным является предположение, что если процесс оставить без  контроля, то общественное благо может  пострадать. Многочисленные злоупотребления, имевшие место в прошлом, позволяют сделать вывод о правильности данного предположения. 
Имеется два общепризнанных стандарта, которые должны быть соблюдены при выработке мер по регулированию лоббизма. Результаты уже принятых мер законодательного или иного характера должны отвечать этим двум требованиям. 
Первое из них соблюдение того, чтобы никакой контроль за лобби не противодействовал реализации конституционного права подачи петиций. Это право является столь фундаментальным при демократическом и либерально-демократическом режимах, что лучше терпеть возможные негативные явления, возникающие при лоббировании, чем отказываться от этого права. Так что, возможные меры по запрещению или другому законодательному препятствованию лоббированию автоматически исключаются из сферы рассмотрения, так как в интерпретации лоббистов первая поправка к конституции США (дающая гражданам возможность обращаться к правительству с просьбами об удовлетворении жалоб) звучит как: "самой убедительной петицией является хорошо составленный лоббистом законопроект". И с ними трудно поспорить. Второе требование - это видимость данного процесса. Если граждане участвуют в реализации своей власти, то они должны знать, что происходит при принятии государственных решений. Если же лоббирование будет происходить тайно, то это также может привести к весьма нежелательным результатам. 
Итак, основной формулой регулирования лоббизма является сохранение конституционного права петиций плюс максимальная открытость процесса. 
В данной главе мы рассмотрим на примере США систему законодательного контроля за лоббированием. 
Правовой контроль за лобби прежде всего сталкивается с проблемой взяточничества и подкупа должностных лиц. Особенно возрастает эта опасность на уровне штатов. Конкуренция за время и внимание чиновников здесь не столь активна как на федеральном уровне, и как следствие прямые методы превалируют над дорогостоящими и менее надежными непрямыми. Прямые же методы делают весьма соблазнительными для чиновников и лоббистов взятки и развлечения. Надо отметить, что развлечения как форма взятки ценятся в столицах штатов больше, чем в Вашингтоне. Большинство законодателей штатов не имеют особых квартир или домов при правительственном центре, как члены Конгресса. Законодатель штата, живя в отеле, обычно находит перспективу провести вечер за счет лоббиста более привлекательной нежели перегруженный работой и развлечениями член Конгресса. Суммы же денежных взяток могут достигать миллионов долларов. Методом их передачи часто является нигде не зафиксированный перевод денег на тайные счета должностных лиц. 
Как полагают в США, развитие современных средств массовой информации и особенно изменения в общественном сознании способствуют уменьшению случаев мошенничества в легислатурах (законодательных собраниях) . Безусловно, некоторые законодатели коррумпированы даже в наши времена. Всегда будут способы пользоваться преимуществами государственной должности. Законодатель может получить гонорар за выступление перед группой особых интересов или получать деньги за консультации. Какое-либо лицо или группа могут просто покупать акции компании, партнером которой является законодатель, или же заключать сделки с фирмой. Однако, по словам бывшего сенатора Орегона, он никогда не сталкивался с попытками лоббистов открыто предлагать законодателям деньги или другие "прямые приманки". Так что, сегодня лоббизм уже не означает неприкрытую скупку голосов законодателей, как, скажем, случалось в XIXв. Джон Монохен, политический советник губернатора Колорадо Р. Лемма еще с тех времен, когда последний был членом легислатуры, заметил: "Лоббизм можно сравнить с дыханием. Оно необходимо, хотя воздух может быть и чистым, и отравленным". 
Ответственность за взяточничество, как в процессе лоббирования, так и вне него по американскому законодательству является уголовной и определяется как законами штатов, так и Федеральным Сводом Законов США в 18-м титуле (Гл. 11, параграфы 201,203,211) . Параграфы 201-й -"взяточничество должностных лиц и свидетелей", 203-й -"Вознаграждение членов Конгресса, должностных лиц и других лиц по вопросам, затрагивающими интересы правительства" и 211-й "Получение или домогание вознаграждения за содействие в получении должности на государственной службе" имеют несколько общих черт. Во-первых, формулировка данных пунктов закона пытается как можно шире охватить суть дела, т.е. не оставить лазейки для любых деяний, имеющих смысл взяточничества. Например, в одном из пунктов законодатель так определяет взяточника: "Тот, кто будучи должностным лицом или избранным таковым прямо или косвенно, просит, требует, принимает, получает или соглашается принять какие-либо ценности для себя или другого лица или организации в обмен на согласие совершить какой-либо официальный акт и т.д. (п. 201, титул 18) . Во-вторых, проводится попытка разграничить ответственность за указанные действия с целью, содержащей преступные интересы (п. 201) , и с целью, не являющейся противозаконной. Например, чиновник, распределяющий государственные кредиты и дотации, Долго решавший вопрос о том, какой конкретно фирме отрасли их предоставить, получил взятку от лоббиста фирмы А и отдал предпочтение именно этой фирме деяния, наказуемые параграфом 203-м 18-го титула. В первом случае закон предусматривает санкции аж до пятнадцати лет тюремного заключения, во втором лишь до двух лет. В-третьих, в санкциях законодатель пытается заранее уберечься от рецидивов формулировкой: "он (преступник -прим. авт.) также лишается права занимать должности, связанные с получением доходов, почетом или доверием Соединенных Штатов". 
Следующим актом, касающимся лоббизма, в американском законодательстве является Закон о Регулировании Лоббизма (1946 г.) [Свод Законов США - титул18, гл. 8А]. Согласно 267-му параграфу этого закона любое лицо, которое занимается за вознаграждение или по иным причинам деятельностью, имеющей целью воздействовать на принятие или отклонение Конгрессом Соединенных Штатов какого-либо законодательного акта, должно перед тем, как оно приступит к каким либо действиям по осуществлению указанной цели зарегистрироваться у клерка Палаты представителей и секретаря Сената и представить под присягой в письменном виде заявление, в котором приводятся: имя и адрес учреждения регистрируемого лица, имя и адрес лица, которое его нанимает и в чьих интересах оно выступает, сроки найма, сумма вознаграждения, сумма и цели выделяемых на расходы средств. Лицо, зарегистрированное таким образом в период между первым и десятым днем каждого квартала календарного года, представляет, если его деятельность продолжается, клерку и секретарю под присягой подробный отчет, в котором приводятся: все средства, полученные и израсходованные на указанные цели в предшествующем квартале, и лица, которым были произведены эти выплаты <... >, наименования каких-либо документов, периодических изданий, журналов и иных публикаций, в которых по инициативе лица были помещены статьи или материалы по законопроектам, которым оно согласно договору о найме должно было препятствовать или оказывать поддержку. (Необходимо заметить, что это положение 267-го параграфа не применяется к лицам, которые выступают, отражая собственную позицию. Таким образом, "Закон о Регулировании Лоббизма", в основном вторую часть вышеприведенной формулы, т.е. делает процесс видимым и открытым для членов общества. 
Как контролируется лоббирование, представляющее иностранные интересы? Согласно закону, только зарегистрированные в министерстве юстиции лоббисты иностранных правительств и иностранных компаний могут заниматься лоббированием или подготовкой общественного мнения. Каждые 6 месяцев они должны сообщать в министерство о