Лоббистская деятельность

Опасность криминального лоббирования и в том, что наиболее слабые в организационном отношении социальные группы (молодежь, деятели науки, культуры и др.), не имеющие возможности защищать свои интересы, объективно вынуждены либо смириться со своей участью, либо встать “под криминальную крышу”. Таким образом, организованная преступность не только проникает в различные этажи государственной власти, но и вовлекает в сферу своего влияния значительную часть населения, создавая ситуацию, когда демократическое государство может превратиться в криминальное.

Миру известны такие примеры. В период Великой депрессии в США правоохранительные органы оказались бессильными перед натиском организованной преступности. Лишь ценой больших усилий и прежде всего благодаря глубокой реформе правоохранительной системы США удалось выйти из кризиса.

Структура лоббирования характеризуется, во-первых, ориентацией деятельности лоббистов, и, во-вторых, масштабностью. Под ориентацией воздействий можно понимать направления дeятeльности лоббистов, объектом которых могут быть законодательная, исполнительная или судебная власть. Своеобразным объектом лоббирования могут оказываться и рядовые граждане в ходе избирательной кампании в конкурентной борьбе за голоса.

Масштабность лоббирования предполагает выделение трех уровней: федерального, регионального и местного. Это означает, что лоббисты могут действовать не только на федеральном уровне, ибо защита групповых интересов может происходить в органах представительной, исполнительной и судебной власти субъектов федерации. На местном уровне лоббирование наиболее ярко проявляется при решении конкретных вопросов, связанных с получением, например, фирмой или предприятием выгодных заказов; аренды на льготных условиях земли, помещений и т.д. Несмотря на кажущуюся незначительность местного лоббизма, он имеет серьезные последствия, т.к. людям свойственно обращать внимание на происходящее рядом, ведь по нему часто судят о том, что происходит в стране в целом. И если практика местного самоуправления осуществляется на принципах необузданного лоббирования; то между населением и властью складываются конфронта-ционные отношения.

Техника и технология лоббирования зависят от характера и содержания конкретной лоббистской деятельности. Различные [c.32] лобби могут действовать с применением различного арсенала технических средств, различными методами и приемами. В самом общем виде набор этих средств можно подразделить следующим образом:техника и технология изучения и анализа проблем. Здесь на вооружении лобби все методы получения информации – от законных до нелегальных. К изучению полученной информации могут привлекаться самые различные специалисты: юристы, экономисты, социологи, психологи и др. В зависимости от масштабности и сложности проблемы сбором и анализом информации может заниматься как один специалист, так и целые научно-исследовательские лаборатории, институты;техника и технология поддержки проекта. На этой стадии субъекту принятия решения внушается убежденность в необходимости реализации предлагаемого проекта. Делается это за счет формирования благоприятного общественного мнения через средства массовой информации, проведения разрешенных законом различного рода политических, научных, культурных акций (конференции, митинги, а в ряде случаев – забастовки);

техника и технология прохождения проекта по инстанциям. На этой стадии наиболее ярко проявляется вся дикость первобытного российского лоббизма. Выбирая средства воздействия на орган, принимающий решение, наши лоббисты широко используют методы прямого давления, в ход идут угрозы, подкуп, шантаж – тем более, что и чиновники не отличаются особой чистоплотностью. Сегодня всеми признается факт коррупции в государственных органах. Высшие эшелоны исполнительной власти не только открыто констатируют ее наличие, но и пытаются предпринять меры, направленные на борьбу с коррупцией, что, однако, пока не приносит результатов. Причиной тому, на наш взгляд, является парадоксальность подхода к борьбе с коррупцией. Издаются правовые акты, но реализация их возлагается на те государственные органы, которые сами поражены коррупцией. В свое время в США в сходной ситуации был создан специальный орган – ФБР, который прежде всего начал с чистки правоохранительных органов от коррумпированных чиновников. У нас же против такого пути выступают, надо полагать, могущественные силы. А как по-другому можно оценить, например, то, что произошло в ходе подготовки Договора об общественном согласии (1994 г.)? По свидетельству одного из участников его разработки А.Косякова, непосредственно перед подписанием была произведена подмена формулировки статьи V, и вместо необходимости реформирования правоохранительной системы была внесена беззубая запись об усилении этой системы.

Условия существования и нормального функционирования лобби. В целом лоббирование является средством обеспечения [c.33] взаимодействия властей и общества, оно помогает органам государственной власти своевременно корректировать свою деятельность в зависимости от изменений структуры интересов в обществе.Однако свое предназначение лобби могут выполнять лишь при наличии ряда условий. Прежде всего, это признание обществом и властью того факта, что лоббизм занял прочное место в системе политических отношений нашей страны, а потому сама жизнь подводит нас к необходимости перевода данного явления на цивилизованную основу. Сделать это можно прежде всего путем формирования профессионального лобби, официального внедрения в нашу изменяющуюся на глазах реальность так называемого института лоббизма.Лоббирование требует больших и долговременных усилий по аргументации, убеждению, доказыванию своей правоты, а это весьма сложное дело. Переход к профессиональному лоббированию означает, что эта деятельность должна осуществляться квалифицированными специалистами. Россия не испытывает дефицита в таких кадрах. При распаде СССР и ликвидации союзных органов власти многие высококвалифицированные работники государственных органов власти остались не у дел. Огромный потенциал знатоков работы во властных структурах не востребован, тогда как его можно поставить на службу интересам общества.Анализируя проблемы, сложившиеся в правоохранительной системе, В.Кудрявцев5 обращает внимание на то обстоятельство, что сотрудники аппарата РСФСР в профессиональном отношении все же были слабее сотрудников союзных ведомств. Теперь же бывшие республиканские ведомства стали основой аппарата крупнейшего самостоятельного государства, а кругозор, психология и методы работы меняются медленно. Пока российские юристы приспосабливаются к новой роли, их противник – организованная и неорганизованая преступность – быстро множится и оттачивает свое мастерство.Очевидно, что этот вывод может быть отнесен ко всем властным структурам в целом.Профессиональный лоббизм даёт возможность более широко и целенаправленно использовать силы специалистов и других отраслей знания – социологов, политологов, психологов, экономистов и пр. – для повышения качества решений, принимаемых властными структурами, обеспечения их наибольшего соответствия ожиданиям общества. Профессиональный лоббизм предполагает также и наличие определенных организационных условий. Наряду с существующими уже лобби при парламенте и органах исполнительной власти, насущной потребностью стало создание [c.34] специализированных независимых (подобно адвокатским) лоббистских организаций. Эти организации на основе самообеспечения и самофинансирования могли бы на высокопрофессиональном уровне по заявкам различных социальных групп обеспечивать информационно-аналитическое сопровождение документов, определение инстанций, в которые следует выходить для решения данного вопроса, представлять интересы заказчика в этих инстанциях.К организационным условиям следует отнести и проблему легализации лоббистской деятельности, что предполагает прежде всего установление порядка регистрации лоббистских организаций, широкого информирования об их наличии, деятельности и др. Иными словами, требуется установить принцип, когда лоббистской деятельностью могут заниматься лишь официальные, зарегистрированные в установленном порядке лоббисты. Тем самым не только упорядочивается процесс лоббирования, но и ставится существенная преграда для практики “дикого лоббизма”, основой и питательной средой которого как раз и являются негативные способы и приемы работы.Важным условием цивилизованного лоббирования является гласность, причем самая широкая. Достоянием широкой общественности должны быть и деятельность властных структур, использующих услуги лоббистских организаций, и. информация о том, какие решения и с участием каких лобби рассматриваются и принимаются.Гласность означает и открытость деятельности самих лоббистских организаций, вплоть до их финансового состояния, и средств, используемых на реализацию тех или иных проектов. Широкая гласность явится сильным орудием против коррупции, ибо последняя может существовать только в условиях строгой конспирации.Естественно, формирование профессионального лобби требует создания соответствующей правовой базы. В прессе дискутируется вопрос о целесообразности разработки и принятия специального Закона о лобби. Высказываются порой полярные мнения: с одной стороны, признается необходимость быстрейшего принятия такого закона, с другой – неэффективность такой меры6.Здесь, очевидно, нельзя становиться на крайние позиции. Действительно, в условиях коррумпированной системы властных структур ожидать большого эффекта лишь от появления такого закона не приходится. С другой стороны, отсутствие его является одним из препятствий для борьбы с коррупцией. Поэтому, на наш взгляд, разработка и принятие Закона о лобби является актуальной проблемой.Предлагаемый для обсуждения в парламенте проект федерального закона “О регулировании лоббистской деятельности в [c.35] федеральных органах государственной власти” – факт, заслуживающий положительной оценки, попытка придать ей совершенноиные, законные качества.Однако, на наш взгляд, документ составлен в основном из положений, касающихся регистрации и отчетности, и в нем упущено самое важное – положения, связанные сучетом профессионализма людей, осуществляющих этот вид деятельности. Проблема получения лицензий сведена при этом лишь к рассмотрению финансовой стороны лицензирования.Разделяем также опасения по поводу того, что объективно нужный закон не будет сегодня эффективно работать на практике. В самом деле, для его реализации необходимы определенные условия, при которых станут невозможными наработанные десятилетиями механизмы “дикого лоббирования”. Разумеется, это дело не одного дня и законопроект – лишь первый этап на этом пути, но законодательская работа и создание необходимых условий для жизнедеятельности закона – процесс единый.К числу первоочередных мер, на наш взгляд, следует отнести:совершенствование всего механизма власти в плане придания ему большей гибкости (отказ от существовавшей практики однолинейной связи – “команды сверху вниз”, деятельность с учетом встречных инициатив снизу);принятие Закона о выборах с включением в него положения о запрете совмещения любых административных постов с мандатами депутатов, а также пересмотр статуса депутата в плане придания ему большей самостоятельности;реформу правоохранительной системы, приведение ее в соответствие с вновь складывающимися экономическими отношениями; разбюрокрачивание правоприменительной практики, повышение эффективности борьбы с преступностью и коррупцией;совершенствование исполнительной власти в целях обеспечения ее деятельности в строгих правовых рамках, устранения произвола в ее работе.Мировая практика содержит достаточно богатый опыт становления профессионального лоббизма. Конечно, нельзя слепо копировать зарубежный опыт, ибо и там еще случаются разные коллизии в лоббистской деятельности. Хотя и из негативного опыта можно извлечь пользу. Подобный подход, разумеется, необходим и по отношению к собственному опыту. У нас ведь наряду с системой организованной коррупции, созданной в советское время с помощью “телефонного права”, существует (правда, относительно недавно) и нормальное лоббирование – представители регионов при правительстве и президенте. Это люди, знающие лучше, чем кто-либо, региональные проблемы, владеющие объективной информацией не понаслышке, способные дать дополнительные пояснения при обсуждении вопросов. Факт личного присутствия при [c.36] этом трудно переоценить, это ведь не какая-то бумага, не документ, который можно и убрать до лучших времен.В США “личное присутствие и участие” успешно практикуется. В работе заседаний комитетов Конгресса, на которые порой не допускается пресса, принимает участие лоббист, отстаивающий интересы своей организации. В определенный момент ему предоставляется слово, дается возможность донести до конгрессменов суть обсуждаемой проблемы, подкрепить разного рода подготовленными материалами, показывающими значимость вопроса и его взаимосвязь с общенациональным интересом. [c.37]

5.

Некоммерческие организации: роль и влияние в процессе принятия политических решений

В соответствии с заявлением Президента России в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 26 апреля 2007 года[1], политические процессы невозможно представить без участия неправительственных объединений, а именно без учета их мнений и позиций. В частности отмечается рост общественных организаций, возрастающее число их членов-добровольцев, а также увеличение  государственной поддержки и результаты деятельности Общественной палаты. Общественная палата внесла вклад укрепление законности, выстраивание открытого диалога и публичные обсуждения насущных проблем. Все вышесказанное актуализирует проблему значимости и роли неправительственных объединений как в обществе, так в политическом процессе. Для функционирования политической системы в качестве наиболее важного вопроса рассматривают процесс принятия политических решений[2]. Данное действие является по сути интегративным и сложным ввиду активного участия в нем различных акторов (как коллективных, так и индивидуальных), а также существующей между ними конкуренции. Поэтому мы обращаемся в нашем исследовании к проблеме роли неправительственных (некоммерческих) организаций в процессе принятия политических решений.

В докладе рассматривается сфера деятельности некоммерческих организаций исходя из их определений, предлагаемых действующим законодательством РФ, возможна ли трансформация некоторых структур третьего сектора в некие политические центры, например центры публичной политики (ЦПП)[3]. Кроме этого внимание уделяется принятию решения в самой организации, что, по сути, ставит в центр проблему менеджмента или эффективного управления организацией третьего сектора, ее материальными и нематериальными ресурсами, стратегическому анализу ситуации.

Стратегическое содержание деятельности организации, в нашем случае некоммерческой, предполагает анализ всех аспектов относительно факторов, способствующих развитию или «угасанию» активности, и выбор оптимального действия. То есть ключевым становится структурирование окружающей среды и возможности совершения того или иного маневра в целях защиты интересов граждан. Выбор оптимального действия или позиции включает так или иначе дилемму: вмешиваться или не вмешиваться в процесс принятия решений, влиять или не влиять.

В случае положительного выбора возникает задача определения технологии влияния: например, административное влияние, или влияние на представительные органы или кооперация с бизнес-структурами. На развитие демократических институтов и процедур воздействует «расширение национального информационного пространства»[4], поэтому не стоит исключать принципиально новые возможности, которые предоставляют информационные технологии для функционирования и влияния некоммерческих организаций. Такие относительно новые технологии способствуют не только расширению сферы деятельности общественных объединений, но также и на восприятие населением результатов их активности, что позволяет повысить уровень поддержки и укрепить позиции и возможности по влиянию на принятие публичных решений.

Некоммерческий или третий сектор – функционирующая сфера, «важный элемент трансформации обществ в направлении от индустриальной к постиндустриальной стадии развития»[5].  С одной стороны, будучи добровольными ассоциациями за пределами государства и экономики, НКО составляют ядро гражданского общества[6]. С другой стороны НКО представляют систему создания и доставки потребителю общественных благ.  Предоставляя услуги населению, НКО тем самым предоставляют и возможность выбора потребителю. Как правило, к таким услугам относят те, на которые существует спрос, но недостаточно предложений от государства или коммерческого сектора из-за их неприбыльности. Поэтому сфера деятельности НКО захватывает главным образом образование, культуру, искусство и другие социальные услуги. То есть наличие у органов власти излишних услуг ведет к активному привлечению организаций третьего сектора на рыночной основе, что способствует расширению сферы участия НКО в стране и в мире.  Также возможно говорить и о передаче публичных услуг некоммерческому сектору, и как правило отмечается положительный опыт Европейского союза по части перевода государственных услуг в публичные[7]. По мнению российских исследователей Л.К.Терещенко и А.Е. Шаститко, при помощи публичных услуг (частные или индивидуализированные блага[8])  происходит удовлетворение общественного интереса[9].

В рамках эмпирического подхода, публичными являются услуги, предоставляемые в соответствии с выполнением властных функций органами государственной исполнительной власти при непосредственном взаимодействии с гражданами. Здесь главными признаками идентификации услуги как публичной являются: связанность (сопряженность) с выполнением властных функций; непосредственное взаимодействие с гражданами[10].  Согласно теоретическому подходу, публичными называются услуги, обладающие свойствами частных благ, но непосредственно сопряженные со спецификацией и защитой прав собственности отдельных лиц. 

Государственная власть уделяет особое внимание сфере общественно значимых услуг, а следовательно под это особое внимание попадают и все субъекты, оказывающие или готовые взять на себя ответственность по оказанию данных услуг. То есть, предоставляя гарантии выполнения публичных услуг населению, некоммерческий сектор попадает автоматически под мониторинг государства. Здесь возникает необходимость взаимодействия и сотрудничества НКО и государства, или более широко структур гражданского общества и власти на основе консенсуса или отношений конфликта и власти.

Если государство способствует формированию публичного интереса и вовлекает агентов гражданского общества к их выражению, происходит столкновение, критика власти и даже недоверие.  При этом гражданское общество гарантирует наличие публики и наличие конфликта[11], и стремится повлиять на процесс принятия решения властью.

При описании механизма принятия политических решений израильский политолог И. Дрор[12], с которым соглашается российский исследователь А.А. Дягтерев, предлагает использовать модель «структуры принятия публичных решений», включающую четыре составных элемента: агентов, коммуникации, определяющие факторы, принятый на достижение результата политический курс. При использовании данной модели предполагается определение акторов, их взаимовлияние друг на друга, а также ряда других параметров. Но прежде, чем публично вступать в процесс принятия решения и оказывать влияние (давление) на ту или иную структуру власти, НКО должны определить свою цель и стоящие перед ним задачи и выбрать наименее затратные в ресурсном отношении средства (технологии) влияния. Остановимся чуть подробнее на проблеме поддержки решения внутри организации и проблеме доверия.

В общественных отношениях процесс принятия решений зависит от ряда факторов, возникающих в ходе реализации общественной политики государства, от деятельности бизнес-структур и самих индивидов. В современной России преобладает групповое мышление ввиду социалистического прошлого, и сложившийся менталитет за период существования советской власти оказывает влияние участника на отношение к лидеру организации и доверии к нему. Здесь есть возникает потребность в оценке риска реализации решения, принятого лидером организации единолично, а не в группе

Что касается цели и задач, гипотетически не должно возникать разных вариантов представлений о них как и об интересах, которые отстаивает НКО. Так как они формулируются при выделении миссии, которая понятна всем членам организации. При построении так называемого «дерева целей» (прием, успешно перенесенный из менеджмента на третий сектор при стратегическом планировании деятельности)  главная цель будет общей, но цели второго уровня могут отличаться в зависимости от зоны ответственности сотрудника организации. Такое различие сложно увидеть, где численность персонала составляет менее 10-15 человек. В данных обстоятельствах сотрудникам проще собраться и договориться или же напротив услышать мнение руководителя и без обсуждения его поддержать. Лидер организации, принимающий стратегические решения и план действий, должен обладать способностью убеждения. Так он сможет убедить участников организации свой правоте, получить доверие и заручиться их поддержкой. Хотя даже, если лидер – успешный стратег, считается боле демократичным  «собрать» как можно большее количество голосов с тем, чтобы получить наиболее объективную оценку контекста ситуации. Это позволяет наиболее адекватно оценить внешние и внутренние риски.

М.Фельдман и М. Сарбаут-Томпсон[13] в своей работе выделяют две черты в качестве основных влияющих в процессе принятия решения на уровне общественного объединения: