Аутсорсинг в муниципальном управлении

В г. Вологде, наряду с Вашкинским, Грязовецким и Череповецким муниципальными районами, разработка приоритетов социально-экономического развития проводилась в сотрудничестве с Вологодским научно-координационным центром ЦЭМИ РАН. Причем в г. Вологде и Грязовецком районе стратегические документы уже вступили в силу.

Первый  подход. Передача некоторых функций  местных администраций сторонней  организации на контрактной основе. В результате создаются благоприятные  предпосылки для экономии бюджетных  средств благодаря снижению суммарных затрат, в том числе за счет сокращения необходимой численности сотрудников администрации, снижения затрат на подбор и обучение персонала, а также на закупку компьютеров, оргтехники, расходных материалов. Кроме того, снижаются риски, связанные с текучестью кадров.

  Среди основных вариантов выполнения подхода могут рассматриваться как договорные отношения с уже действующей организацией, так и формирование специализированной организации, обслуживающей органы местного самоуправления. Кроме того, речь может идти как об обслуживании сторонней организацией интересов не одного муниципалитета, а нескольких (рис. 1).

 

 

 

 

 

 

 

 

Рис. 1. Модель аутсорсинга муниципальных функций сторонней организацией

 

В качестве одного из примеров реализации подобного  подхода может служить административный центр Вологодской области, где  часть функций по транспортному  обслуживанию населения уже передана частному сектору. Возможности аутсорсинга не ограничиваются договорными отношениями между органами местного самоуправления и сторонними организациями. Среди возможных сфер применения этого инструмента может рассматриваться межмуниципальное сотрудничество.

Второй  подход. Разделение функций между  администрациями различных поселений  на договорной основе. Тем самым  создаются предпосылки для специализации  администраций на выполнении тех  или иных вспомогательных функций  и, как следствие, решении кадровой проблемы.

  Подобный подход может использоваться для решения проблемы транспортного обслуживания жителей в некоторых поселениях посредством договорных отношений с соседними муниципалитетами. В качестве примера может служить Каменское поселение Грязовецкого района. По состоянию на 2006 г. за данным муниципалитетом не был закреплен транспорт. В связи с этим обслуживание населения могло бы осуществляться посредством договорных отношений с соседними поселениями, находящимися на территории как данного района, так и соседних.

Третий  подход. Осуществление некоторых  функций поселенческих администраций  районной администрацией на договорной основе (рис. 2). Речь может идти о  создании на базе администрации района централизованной бухгалтерии, юридической  службы.

 

Рис. 2. Модель аутсорсинга муниципальных функций поселенческих администраций посредством районной администрации

 

В качестве иллюстрации может служить опыт Вологодского муниципального района, в котором между районной и  поселенческими администрациями заключены  соглашения по ключевым вопросам местного значения. Это ЖКХ, культура, спорт, строительство. В целом по району общая сумма сделок составила 11 842 480 руб. Из двадцати трех вновь образованных в районе сельских поселений восемь передали на районный уровень полный объем ключевых функций. Это муниципальные поселения Борисовское, Вепревское, Вотчинское, Нефедовское, Новленское, Подлесное, Пудегское, Федотовское .

 

 

Аутсорсинг как инструмент повышения качества муниципальных услуг

 

Как известно одной из приоритетных целей деятельности любого бюджетного учреждения является обеспечение населения качественными  муниципальными услугами. И главным  инструментом достижения этих целей  можно рассматривать технологию аутсорсинга, успешная реализация которой напрямую зависит от реформирования бюджетной сферы. При этом применение аутсорсинга как инструмента предполагает:

1. Разработку системы нормативно-правовой базы;
2. Определение и формулирование услуги, передающейся на аутсорсинг;
3. Разработку технологии процесса передачи;
4. Определение самого процесса оказания муниципальной услуги.

В настоящий  момент для развития аутсорсинга в бюджетной сфере заложены все основы, так в рамках Программы реформировании муниципальных финансов происходит выделение конкретных муниципальных (бюджетных) услуг. В ходе реформы бюджетного процесса и управления расходами в 2007 – 2008 годах заложена нормативно-правовая основа по созданию рынка муниципальных услуг. А в целях повышения качества предоставляемых населению муниципальных услуг администрацией городов разрабатывается реестр (перечень) муниципальных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями.

Реестр  муниципальных услуг – это  документ, содержащий регулярно обновляемые  сведения о всех муниципальных услугах, полностью или частично финансируемых из бюджета, включающий наименование муниципальной услуги, описание ее предмета (содержания), единицу измерения и способ установления цены, орган администрации города, ответственный за предоставление муниципальной услуги и ее потребителей, источники финансирования, а также нормативный правовой акт, закрепляющий предоставление услуги за муниципальным образованием.

Целью ведения  реестра является оптимизация перечня  муниципальных услуг на основе их инвентаризации, обеспечение населения  достоверной информацией о предоставляемых  на территории города муниципальных  услугах, их объеме и качестве.

Принимая  во внимание все многообразие муниципальных  услуг, можно выделить их общие специфические  свойства:

• необходимость бесперебойного (для многих услуг — круглосуточного) оказания услуг;
• необходимость рассредоточения оказания услуг по территории поселения с целью максимального приближения к месту проживания человека (для крупных городов это весьма сложная задача);
• увеличение числа потребителей услуг не влечет за собой уменьшения их полезности для каждого (свойство «отсутствия соперничества»);
• практическая невозможность ограничения доступа потребителей к некоторым муниципальным услугам;
• местный монополизм исполнителей некоторых муниципальных услуг (водоснабжение, электроснабжение и т. п.) — такие услуги являются предметом особой заботы органов местного самоуправления.⁹

Учитывая  все эти особенности муниципальных  услуг, а также необходимость  экономии бюджетных средств на их оказание, возникает злободневный вопрос об оценке объема, эффективности, результативности и качества оказания отдельных муниципальных  услуг.

При определении  объема оказанных услуг проблема не возникает, когда существует прямой измеритель услуги: счетчик расхода  электроэнергии, газа, воды, использования  телефона при повременной оплате и т. п. Однако часто прямого измерителя нет, и приходится прибегать к косвенным (например, с человека, с квадратного метра жилой площади, за вход и т.п.) Выбор косвенного измерителя объема услуги не всегда очевиден и должен быть предметом конкретного анализа.

Результативность  муниципальных услуг определяется с помощью показателей, характеризующих  степень удовлетворения тех или  иных потребностей населения или  потери от отсутствия данной услуги. К  тому же, необходимо учитывать, что  получателю муниципальной услуги важен  не только результат получения самой  услуги, но и качество процесса ее оказания.

Этот  факт обуславливает необходимость  формирования четких требований к качественным и количественным показателям оказания государственных (муниципальных) услуг, в том числе путем разработки государственных или муниципальных  стандартов. Стандартизация бюджетных услуг позволяет довести до населения информацию о том, каково должно быть качество услуги, создает основу для оценки эффективности и стимулирования деятельности каждого бюджетного учреждения, а также способствует организации системы контроля за деятельностью учреждений со стороны получателей муниципальной услуги.

На федеральном  уровне утверждена целая серия национальных стандартов, санитарных норм и правил, типовых правовых актов, иных установленных  на федеральном уровне общих требований к оказанию той или иной услуги, обязательных либо рекомендованных  к применению в РФ на всех уровнях  государственной власти и местного самоуправления, всеми организациями. Обозначенные документы несут в  себе минимальные социальные стандарты, которые гарантированы государством на всей территории РФ и в полной мере учитываются при разработке стандартов качества оказания услуг  в каждом из субъектов РФ. Однако это не запрещает местным органам  власти разрабатывать свои стандарты  сверх установленного государством минимума.

Таким образом, можно сказать, стандарт муниципальной  услуги представляет собой нормативный  правовой акт, содержащий обязательные для исполнения правила, устанавливающие в интересах получателя муниципальной услуги требования к предоставлению муниципальной услуги (в части процесса, формы, содержания и результата предоставления услуги) полностью или частично оплачиваемых за счет средств бюджета.

Основными целями разработки и применения стандартов муниципальных услуг являются:

• повышение степени удовлетворенности получателей муниципальных услуг за счет повышения качества предоставления муниципальных услуг;
• повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления и организаций, предоставляющих муниципальные услуги, за счет создания системы контроля за непосредственными результатами их деятельности со стороны получателей муниципальных услуг;
• определение объемов финансового обеспечения органа, предоставляющего муниципальные услуги, необходимых для соблюдения стандартов муниципальных услуг.

Помимо  этого, в качестве цели рассматривают  возможность составления муниципального задания на основе соответствующих  стандартов и привлечения коммерческих и некоммерческих организаций для  выполнения функций по предоставлению муниципальных услуг. Эту цель обуславливает  и тот факт, что общемировая  тенденция роста объема и номенклатуры социальных услуг, развития инфраструктуры жизнеобеспечения показывает, что люди начинают все чаще обращаться к услугам, оказываемым на платной основе. А  здесь вполне возможно участие мелкого  и среднего предпринимательства. Их участие в развитии инфраструктуры и расширении номенклатуры оказываемых  услуг позволяет снизить затраты  муниципалитета по ряду позиций и  улучшить качество предоставления услуг, что в свою очередь также является одной из задач Программы реформирования муниципальных финансов¹⁰.

Именно  в связи с этим, в последнее  время аутсорсинг в сфере муниципальных услуг все чаще начинает рассматриваться как один из главных инструментов повышения качества муниципальных услуг. Аутсорсинг является современной моделью управления хозяйственными процессами, которая обеспечивает дополнительные конкурентные преимущества. Главный источник этих преимуществ – в использовании резервов (материальных и нематериальных) частных компаний для достижения успеха на рынке [56]. В аутсорсинге наиболее результативны организации, располагающие собственными ресурсами, которые могут внести значимый вклад в процесс оказания услуг.

Необходимость и популярность аутсорсинга растет и прочно укореняется в сознании не только бизнес-сообщества, но и в муниципальном и государственном управлении. Аутсорсинг в бюджетной сфере представляет собой действенную форму совместной деятельности, позволяющую привлечь малое и среднее предпринимательство к выполнению муниципальных услуг с целью повышения качества их предоставления. Положительным моментом в этом случае является передача непрофильных функций бюджетного учреждения (не относящихся к основному виду деятельности) частному предприятию, специализирующемуся в данной области и способному снизить издержки, а главное повысить качество оказания услуги.

Следуя  этой цели, бюджетные учреждения могли  бы передать на аутсорсинг такие функции как: производство и поставка товаров для обеспечения производства услуг, эксплуатация зданий и сооружений, профессиональная уборка помещений и прилегающей территории, производство и поставка экологически чистых продуктов питания, в том числе и непосредственная организация питания.

Суть  аутсорсинга в данном случае будет заключаться в создании условий для концентрации деятельности бюджетных учреждений на основных направлениях своей деятельности – предоставлении специализированных услуг, а также:

• в повышении качества административно-хозяйственного обеспечения бюджетных учреждений;
• в возможности детального закрепления качества запрашиваемых результатов в аутсорсинговом контракте и ответственности поставщика, что повышает прозрачность оказания данной услуги;
• в привлечении лучших практик в соответствующей сфере деятельности;
• в доступе к более современным технологиям при тех же или меньших затратах;
• в увеличении адаптивной способности к условиям внешней среды;
• в том, что смена поставщика значительно проще, чем смена персонала;
• в повышении эффективности использования бюджетных ресурсов и создания потенциала для их снижения, а также в возможности перераспределения ресурсов учреждения, ранее задействованных во второстепенных функциях и направлениях.