Актуальные аспекты управления жилищно-коммунальным хозяйством в современной России (на примере Астраханской области)

Также значительную роль играет активность органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в проведении разъяснительной  работы среди населения по поводу выбора и реализации способов управления многоквартирными домами в соответствии с Жилищным кодексом РФ, оказании организационно-методической помощи гражданам, проявляющим активность в этом вопросе. В противном случае управление многоквартирными домами, а значит и бремя расходов на их содержание и ремонт (в том числе  капитальный) остается на плечах муниципальных  обслуживающих организаций, а значит, и бюджетов.

В качестве иллюстрации можно привести следующий пример: 30 ноября 2010 г. Фонд содействия реформированию ЖКХ принял решение о приостановлении предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда отдельным субъектам РФ, в том числе Астраханской области. Основанием послужило нарушение п.2 части 1 статьи 14 Федерального закона 185-ФЗ «О фонде содействия реформированию ЖКХ», в соответствии с которым с 01.01.2010 г. в муниципальных образованиях, участвующих в программах Фонда, не менее 80 % домов должны управляться организациями, имеющими в уставном капитале не более 25 % участия субъекта РФ или муниципалитета. Оказалось, что в городе Ахтубинске доля таких домов составляет 68,8 %, в ЗАТО «Знаменск»-4,52 %. В случае неустранения этих нарушений в течение четырех месяцев средства, полученные ранее регионом из Фонда, отзываются в полном объеме, а это 1 734 млн.руб⁴⁸.

Возникшая ситуация говорит об определенных упущениях в управленческой деятельности органов местного самоуправления, которая  должна быть направлена в том числе  на продвижение информационной кампании по разъяснению населению преимуществ  выбора способа управления домами, создания товариществ собственников  жилья или частных управляющих  компаний для управления жилищным фондом. Должны оказываться организационно-методическая поддержка социально активным гражданам, становящимся инициаторами создания таких  некоммерческих организаций, и другие необходимые меры содействия инициативам  населения, активизироваться процессы обратной связи.

Анализ положений о структурных  подразделениях администраций субъектов  Федерации, выполняющих функции  ЖКХ, показал, что, так же как и  на федеральном уровне, практически  у всех субъектов Федерации в  компетенционных актах отсутствуют  цели, недостаточно полно и четко  определены задачи и функции органов  управления, наблюдается подмена  этих терминов, имеют место значительные расхождения в формулировках  как на федеральном уровне, так  и на уровне субъектов Федерации. На практике органы местного самоуправления принимают решения об увеличении ставок и тарифов оплаты за ЖКУ. При  этом никаких преобразований и мероприятий  в сфере ЖКХ с целью снижения себестоимости ЖКУ и выявления  необоснованных затрат в ЖКХ и, как  следствие этого, снижения тарифов  не проводят. Вышеперечисленные проблемы приводят только к росту тарифов и ставок, тем самым вызывают негативное отношение со стороны населения.

В связи с проводящейся административной реформой отмечается, что проблема поиска организационно-правовых форм органов исполнительной власти субъектов  Федерации не нашла пока адекватного  разрешения ни в законодательстве (как  федеральном, так и на уровне субъектов  Федерации), ни в научной литературе.

Все еще остается актуальной проблема выбора модели органа ЖКХ отраслевой компетенции - самостоятельный орган управления или "орган в органе". В настоящее время единообразного решения на региональном уровне эта проблема тоже пока не нашла. В ряде субъектов Федерации отраслевое управление ЖКХ осуществляет отдел в структуре комитета, главного управления, управления, департамента, что является аналогией управления ЖКХ на федеральном уровне. Практика показывает, что реформы ЖКХ проходят заметно успешнее в тех регионах, где в администрации субъектов Федерации работают самостоятельные органы власти, координирующие политику управления в сфере ЖКХ, как, например, в Астраханской области (министерство жилищно-коммунального хозяйства).

Собственные полномочия местного самоуправления для решения вопросов местного значения в сфере ЖКХ устанавливаются  Федеральным законом от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации  местного самоуправления»⁴⁹. Вместе с тем правовым закреплением полномочий местного самоуправления в сфере ЖКХ служат иные федеральные и региональные законы, отраслевые законодательные акты, в том числе и кодифицированного характера (ЖК РФ), уставы муниципальных образований.

Анализ текущего законодательства позволяет сделать вывод о  том, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными и региональными законами, отраслевыми  нормативными актами, уставами муниципальных  образований, в реальной действительности значительно шире, чем это предусмотрено  в ст. 17 Федерального закона «Об общих  принципах организации местного самоуправления». Система управления ЖКХ на уровне муниципального образования  представляется как трехзвенная  система, включающая в себя: собственников  жилищного фонда и других объектов недвижимости; организации по управлению муниципальным жилищным фондом; подрядные  организации, обеспечивающие предоставление жилищно-коммунальных услуг.

Очевидно, что общий объем полномочий исполнительно-распорядительных органов  местного самоуправления должен обеспечивать их нормальное функционирование и поэтому  нуждается в расширении. В целях  обеспечения реального объема полномочий органов местного самоуправления необходима законодательная инициатива в решении  проблемы расширения перечня вопросов местного значения и полномочий по собственной инициативе субъектов  Российской Федерации и органов  местного самоуправления с соблюдением  определенных условий⁵⁰.

Реформирование жилищно-коммунальной сферы сегодня во многом сдерживается нерациональной системой управления отраслью и образовавшимся огромным дефицитом  финансовых средств. Эти два фактора  взаимосвязаны и являются определяющими  в процессе, перевода ЖКХ в режим  безубыточного функционирования и  обеспечения необходимых стандартов качества жилищно-коммунальных услуг, как того требует государственная  идеология его реформы.

 

2.2 Основные направления и механизмы  совершенствования управления жилищно-коммунальным  комплексом на примере Астраханской области

 

На основе проведенного анализа  специфики управленческих и экономических  отношений в жилищно-коммунальном комплексе России можно попытаться сформулировать основные проблемы, сдерживающие развитие отрасли:

- сохранение нерыночных принципов  функционирования;

- административно-командное управление;

- затратность в ведении хозяйства,  высокий процент потерь энергии  и ресурсов в процессе производства  и оказания услуг;

- непрозрачность формирования  тарифов;

- отсутствие информированности  населения по процедурам затрат;

- низкая инвестиционная привлекательность;

- нарастание объемов задолженности  населения за услуги ЖКХ;

- необязательность (в том числе  бюджета) всех участников процесса  по отношению друг к другу  в оплате услуг;

- высокий и постоянно растущий  процент изношенности коммунальной  инфраструктуры и в целом основных  фондов;

- неразвитое самоуправление собственников  жилья;

- инертность всех участников  процесса. Отсутствие инициативы  как со стороны собственников,  так и со стороны местных  властей;

- иждивенческая позиция большинства  населения;

- высокие риски для инвесторов;

- порядок взыскания долгов крайне  усложнен;

- наличие перекрестного субсидирования;

- тарифное регулирование с ограничителем  и не носит долговременного  характера;

- финансовые потоки на оплату  субсидий и льгот осуществляются  в натуральной форме;

- сложные климатические условия  и географическое расположение  страны.

Все эти проблемы требуют комплексных  подходов к их решению и постоянных совместных усилий государства, органов  местного самоуправления, бизнеса и  населения.

Действующее законодательство РФ в  области жилищно-коммунального хозяйства  не в полной мере обеспечивает системное  решение проблем управления отраслью и не всегда соответствует рыночным правилам поведения хозяйствующих  субъектов, населения и работников ЖКХ. В этих условиях задача региональных органов власти заключается в  разработке комплекса мер, способствующих повышению инвестиционной привлекательности  жилищно-коммунального комплекса  региона, в том числе:

- создание правовой среды по  инвестиционному проектированию  в сфере ЖКХ, учитывающей территориальные  особенности;

- организация конкурсов инвестиционных  проектов и отбор наиболее  эффективных вариантов;

- контроль за процессом реализации  инвестиционных проектов;

- содействие практической реализации  эффективных инвестиционных проектов (налоговые льготы, поручительства, гарантии, финансовая помощь в  виде дотаций, субсидий, бюджетных  ссуд и др.);

- создание информационной базы  об экономическом потенциале  субъекта РФ, состоянии ЖКХ и  его предприятий.

Кроме того, проводя реформу ЖКХ, государство должно играть активную роль в социальной защите населения, модернизации коммунальной инфраструктуры, капитальном ремонте и строительстве  жилищного фонда, улучшении качества коммунальных услуг, снижении их себестоимости.

В виду серьезности проблемы реформирования комплекса ЖКХ возможны следующие  варианты и пути решения перечисленных  задач:

- облегчить реформирование ЖКХ  путем принятия поддерживающих  программ, носящих поэтапное и  адаптационное прохождение реформы  на государственном и муниципальном  уровне в пользу гражданского  общества;

- создать условия для вхождения  частного бизнеса в сферу ЖКХ;

- создать на федеральном уровне  условия для инвестиционной привлекательности  сферы ЖКХ;

- вести разъяснительно-консультационную  работу с собственниками многоквартирных  домов;

- подготовить и создать профессиональные  ассоциации, союзы по управлению  общим имуществом собственников  многоквартирных домов;

- создать благоприятные правовые  и финансовые условия для поддержки  наиболее прогрессивной формы  управления многоквартирными домами - товариществ собственников жилья.

В Астраханской области также ведется  активная деятельность в этом направлении. Правительством Астраханской области 03.08.2005 г. была принята «Концепция отраслевой программы «Реформирование предприятий жилищно-коммунального хозяйства на территории Астраханской области на 2005-2010 годы»⁵¹, заявленные цели и задачи которой совпадают с целями и задачами Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы, только регионального масштаба. «Концепцией» были сформулированы основные мероприятия реформирования жилищно-коммунального хозяйства: обеспечение финансовой стабилизации ЖКХ; проведение инвентаризации имущества и анализ финансового состояния предприятий ЖКХ в муниципальных образованиях Астраханской области; обеспечение мер социальной защиты малоимущих граждан при переходе на полную оплату жилищно-коммунальных услуг; формирование рыночных механизмов функционирования жилищно-коммунального комплекса и условий для снижения издержек и повышения качества жилищно-коммунальных услуг, создание ТСЖ и управляющих компаний; реконструкция, модернизация и развитие жилищно-коммунального комплекса, организация энергоресурсосбережения, установка приборов учета; организация информационного обеспечения и рекламы проводимых мероприятий в рамках реформирования ЖКХ; разработка нормативных правовых актов.

Аналогичный по направленности и сути документ на уровне муниципального образования  был принят в городе Астрахани - решение совета муниципального образования «Город Астрахань» от 23.06.2005 г. №156 «О концепции реформирования жилищной сферы и создания эффективного управления и обслуживания жилищного фонда города Астрахани»⁵². Основными целями муниципальной «Концепции» были заявлены улучшение состояния жилищного фонда города, улучшение качества жилищных услуг, предоставляемых населению. Задачи «Концепции» аналогичны задачам областного документа. Основными мероприятиями по реализации «Концепции» стали: упразднение муниципальных ЖЭКов и создание управляющих компаний на базе городских МУПов с использованием имущества и мощностей ЖЭКов; инвентаризация жилищного фонда и принятие муниципального жилищного фонда в казну города; паспортизация жилищного фонда; разработка и реализация Программы по содержанию и обслуживанию ветхого и аварийного жилищного фонда по районам города; разработка и реализация Программы по содержанию и ремонту общежитий города Астрахани; обеспечение условий для перехода к профессиональному управлению жилищным фондом на конкурсной основе; развитие института управляющих организаций; привлечение жителей города к управлению многоквартирными домами; совершенствование тарифной и ценовой политики.

За прошедший период можно подвести промежуточные итоги реализации реформы в Астраханской области. Образовался рынок управляющих  компаний, в условиях конкуренции  предлагающих услуги по обслуживанию и ремонту жилищного фонда; постепенно возрастает количество товариществ  собственников жилья, образованных по инициативе самих жильцов, а не по указанию сверху; ресурсоснабжающие  предприятия коммунальной сферы  переходят в частную форму  собственности и стараются повысить эффективность своей деятельности; реализуются региональные программы  капитального ремонта многоквартирных  домов и переселения граждан  из ветхого и аварийного жилья. В  настоящее время в Астраханской области из общего числа многоквартирных  домов (7210 шт.) 4520 домов (62,7%) выбрало  способ управления общим имуществом через управляющую компанию, 1513 домов (20,99%)-через ТСЖ, 685 домов (9,5 %)-непосредственное управление, 20 домов (0,27 %)-жилищный кооператив и иные специализированные потребительские кооперативы, 472 дома (6,54 %) не выбрали и (или) не реализовали способ управления.

В соответствии с требованиями Федерального закона от 23.11.2009 г. №261-ФЗ «Об энергосбережении»  было принято Постановление Правительства  Астраханской области от 15 июля 2010 г. №300-П «О комплексной целевой  программе «Энергосбережение и  повышение