Актуальные аспекты управления жилищно-коммунальным хозяйством в современной России (на примере Астраханской области)

- Постановление Правительства  РФ от 31.08.2006 N 530 (ред. от 09.06.2010) "Об  утверждении правил функционирования  розничных рынков электрической  энергии в переходный период  реформирования электроэнергетики"³³;

- Постановление Правительства  РФ от 28.10.2009 N 846 "Об утверждении  Правил расследования причин  аварий в электроэнергетике"³⁴;

- Приказ Федеральной службы  по тарифам РФ от 07.10.2010 N 245-э/3 "О  предельных уровнях тарифов на  электрическую энергию, поставляемую  населению и приравненным к  нему категориям потребителей, на 2011 год"³⁵.

Так, в соответствии с указанным  приказом ФСТ РФ для населения  Астраханской области и приравненным к нему потребителям электрической  энергии на 2011 год установлены  предельные уровни тарифов: минимальный-294 коп./кВт.ч., максимальный 297 коп./кВт.ч.

Еще одним отраслевым законодательным  актом, регулирующим отношения в  сфере жилищно-коммунального комплекса, является Федеральный закон «О газоснабжении  в Российской Федерации» от 31.03.1999 г. №69-ФЗ³⁶. Данный закон определяет правовые, экономические и организационные основы отношений в области газоснабжения в Российской Федерации и направлен на обеспечение удовлетворения потребностей государства в стратегическом виде энергетических ресурсов. Устанавливаются принципы государственной политики в области газоснабжения, полномочия федеральных органов государственной власти в области газоснабжения, правовые основы функционирования и развития Единой системы газоснабжения, развития единого рынка газа на территории Российской Федерации, основы экономических отношений в области газоснабжения, антимонопольные правила для организаций-собственников систем газоснабжения, правовые основы промышленной безопасности систем газоснабжения в Российской Федерации.

В ходе реализации положений указанного закона был принят ряд постановлений  Правительства РФ и федеральных  органов государственной власти, регулирующих различные вопросы  поставки и распределения газа.

Одним из основных документов, имеющим  прямое отношение к теме исследования, являются «Правила поставки газа для  обеспечения коммунально-бытовых  нужд граждан», утв. Постановлением Правительства  РФ от 21.07.2008 г. №549³⁷. Правила регламентируют отношения, возникающие при поставке газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан в соответствии с договором о поставке газа, в том числе устанавливают особенности заключения, исполнения, изменения и прекращения договора, его существенные условия, а также порядок определения объема потребленного газа и размера платежа за него.

Важное значение для улучшения  состояния жилищно-коммунального комплекса и всей коммунальной инфраструктуры России имеет Федеральный закон «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 23.11.2009 г. №261-ФЗ, принятый с целью создания правовых, экономических и организационных основ стимулирования энергосбережения и повышения энергетической эффективности³⁸. В соответствии с этим законом до 1 января 2012 года собственники помещений в многоквартирных домах должны обеспечить оснащение своих домов общедомовыми и индивидуальными приборами учета используемых воды, газа, тепловой и электрической энергии, а также ввод этих приборов в эксплуатацию. Это относится и к собственникам индивидуальных жилых и дачных (садовых) домов, объединенных в созданные ими организации (напр. садоводческие товарищества) и подключенных к сетям централизованного газо-, водо-, электро-, теплоснабжения, которые до 1 января 2012 года обязаны обеспечить установку на границе с централизованными системами коллективных приборов учета потребляемых ресурсов (ст.13).

Кроме того, статья 48 Закона «Об энергосбережении…» обязывает организации с участием государства или муниципального образования и организации, осуществляющие регулируемые виды деятельности, принять  программы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности  до 15 мая 2010 года, а региональные и  муниципальные программы в области  энергосбережения и повышения энергетической эффективности должны быть утверждены до 1 августа 2010 года.

Также нельзя не упомянуть о Федеральном  законе от 21.07.2007 N 185-ФЗ "О Фонде  содействия реформированию жилищно-коммунального  хозяйства". Подробно о реализации данного закона и деятельности Фонда  содействия реформированию жилищно-коммунального  хозяйства говорилось выше, остается только добавить, что Государственная  Дума РФ 8 декабря 2010 года приняла в  первом чтении проект федерального закона № 457476-5 «О внесении изменений в ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» и отдельные законодательные акты РФ». Законопроект предлагает продлить срок деятельности Фонда с 1 января 2012 года до 1 января 2013 года, перенести ограничение сроков признания многоквартирных домов аварийными с 1 января 2007 года на 1 января 2010 года, установить методику распределения лимитов средств, предоставляемых субъектам при внесении дополнительного имущественного взноса Российской Федерации в Фонд, а также вводится контроль уполномоченного органа за использованием средств Фонда³⁹.

Кроме федеральных законов в  области регулирования жилищно-коммунальной сферы в Российской Федерации действует ряд подзаконных актов, о некоторых из которых уже упоминалось выше, но есть и другие.

Так, весьма важным отраслевым документом являются «Правила предоставления коммунальных услуг гражданам», утв. Постановлением правительства РФ от 23.05.2006 г. №307, принятые во исполнение требований ст.157 Жилищного  кодекса РФ и в целях защиты прав потребителей коммунальных услуг⁴⁰. Правила регулируют отношения между исполнителями и потребителями коммунальных услуг, устанавливают их права и обязанности, ответственность, а также порядок контроля качества предоставления коммунальных услуг, порядок определения размера платы за коммунальные услуги с использованием приборов учета и при их отсутствии, порядок перерасчета размера платы за отдельные виды коммунальных услуг в период временного отсутствия граждан в занимаемом жилом помещении и порядок изменения размера платы за коммунальные услуги при предоставлении коммунальных услуг ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность.

Кроме того, действуют «Правила и  нормы технической эксплуатации жилищного фонда», утв.Постановлением Госстроя РФ от 27.09.2003 г. №170⁴¹, которые определяют правила по эксплуатации, капитальному ремонту и реконструкции объектов жилищно-коммунального хозяйства, обеспечению сохранности и содержанию жилищного фонда, технической инвентаризации и являются обязательными для исполнения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами государственного контроля и надзора, органами местного самоуправления. Правилами определяются виды жилищного фонда, требования к его технической эксплуатации, текущему и капитальному ремонту, содержанию придомовых территорий. Требования Правил предназначаются для выполнения организациями, осуществляющими техническое обслуживание и содержание жилищного фонда.

Существуют также нормы, предназначенные  для исполнения гражданами-пользователями жилых помещений. Это «Правила пользования жилыми помещениями», утв. Постановлением Правительства РФ от 21.01.2006 г. №25⁴². Правила определяют порядок пользования жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов, а также принадлежащими гражданам на праве собственности жилыми помещениями в многоквартирных домах (далее - жилые помещения), и закрепляют ответственность за их несоблюдение.

Помимо федерального законодательства в сфере жилищно-коммунального  хозяйства на территории нашего региона  действует законодательство Астраханской области, входящее в правовую систему  Российской Федерации и регулирующее вопросы, относящиеся к предмету ведения органов государственной  власти субъекта Российской Федерации. Об основных из них речь пойдет во второй главе данной работы.

Как видно из проведенного анализа, законодательство Российской Федерации  в жилищно-коммунальной сфере представляет собой довольно развитую систему, охватывающую практически все стороны этого  института. Нужно отметить, что оно  находится в состоянии динамичного  развития и постоянного адаптирования  к изменяющимся условиям, так как  реформирование самой отрасли ЖКХ  продолжается и еще далеко от своего завершения. Следовательно, и законодательная  база нуждается в дальнейшем усовершенствовании.

Глава 2. Актуальные проблемы регулирования деятельности жилищно-коммунального  комплекса и возможные пути их решения (на примере Астраханской области)

2.1 Государственное и  муниципальное регулирование жилищно-коммунальной  сферы

Одним из актуальных вопросов в ходе проведения реформирования жилищно-коммунального хозяйства в России является проблема эффективности сложившихся организационно-правовых форм органов исполнительной власти в процессе их практической деятельности, динамике их преобразований на региональном уровне.

Так, на федеральном уровне к органам  исполнительной власти, осуществляющим управление ЖКХ, относятся Правительство  РФ, Министерство регионального развития РФ, Росстрой и Ростехнадзор. Функции  государственного контроля за деятельностью  органов, занятых эксплуатацией, содержанием  и ремонтом жилья и предоставлением  населению жилищно-коммунальных услуг, возложены на Государственную жилищную инспекцию Российской Федерации. Она  состоит из Главной государственной  жилищной инспекции и государственных  жилищных инспекций субъектов Федерации. Кроме того, надзор за соблюдением  Конституции РФ и исполнением  законов, действующих на территории Российской Федерации, осуществляют органы прокуратуры в лице Генеральной  прокуратуры РФ и прокуратур субъектов  РФ. В сферу прокурорского надзора  входит также деятельность субъектов  ЖКХ. Также контрольные и надзорные  полномочия в сфере обеспечения  санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и  потребительского рынка в области  жилищно-коммунального хозяйства  осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор).

На региональном уровне реализацию функций публичной власти в сфере  ЖКХ осуществляют органы государственной  власти субъектов Российской Федерации. Они обеспечивают организацию исполнения единой государственной жилищной политики, осуществление связи органов  государственной власти с органами местного самоуправления, регулирование, информационно-правовое обеспечение, финансирование, контроль и надзор. Органами отраслевой компетенции в  сфере ЖКХ являются структурные  подразделения (министерства, департаменты, комитеты), находящиеся в подчинении заместителей главы субъекта РФ⁴³.

В Астраханской области таким органом  является министерство жилищно-коммунального  хозяйства Астраханской области (действует  на основании Положения о министерстве жилищно-коммунального хозяйства  Астраханской области, утв.Постановлением Правительства Астраханской области  от 18.03.2010 г. №101-П⁴⁴). Министерство осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере жилищно-коммунального хозяйства, энергосбережения и повышения энергетической эффективности на территории Астраханской области.

Необходимо обратить внимание, что  проблема устранения пробелов в существующей правовой базе, регулирующей отношения  в сфере ЖКХ, имеет важное государственное  значение.

Установлено, что качество нормативно-правовой основы, ее полнота и степень соответствия особенностям регулируемого объекта  обусловливает эффективность управления ЖКХ. Но практика показывает, что как  на федеральном, так и на региональном уровнях отсутствуют или недостаточны последовательные и скоординированные  меры по реализации новой модели экономических взаимоотношений, структурных изменений в ЖКХ на региональном уровне в свете административной реформы. Обращает на себя внимание отсутствие ряда необходимых норм в новом законодательстве, в том числе регулирующих порядок организации управления в сфере ЖКХ, обеспечивающих нормативно-правовое сопровождение реформы, механизм ее реализации.

В итоге реформа осуществляется с различными нарушениями в виде несоблюдения федеральных стандартов, превышения роста стоимости жилищно-коммунальных услуг, неустойчивого функционирования системы ЖКХ и т.д. В этой связи  реформа ЖКХ нуждается в координации  деятельности субъектов Российской Федерации по ее проведению и комплексном  подходе к построению правовой базы, регулирующей отношения в жилищно-коммунальной сфере, а законодательное сопровождение  реформ требует постоянной нормотворческой  деятельности.

На основании анализа действующего законодательства и правоприменительной  практики можно сделать вывод  о том, что управление ЖКХ относится  к ведению субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, а участие государства заключается  в нормативном регулировании, координации, контроле и обеспечении прав и  законных интересов субъектов управления, определении приоритетов в структурной  политике, лицензировании, регистрации  и пр.

Тем не менее сегодня ЖКХ всех регионов испытывают большие трудности  и сильно отстают от современных  требований. Одна из основных причин этого - нехватка средств, выделяемых из бюджетов всех уровней, а также повсеместные неплатежи и несвоевременная оплата жилищно-коммунальных услуг населением. Это является еще одной глобальной проблемой функционирования отрасли, негативно влияющей на ее состояние. Так, по данным Росстата по состоянию на 2009 год, сумма просроченной задолженности населения России по оплате услуги «Управление эксплуатацией жилого фонда» составила 14,7 млрд.руб., а по услугам производства и распределения электроэнергии, газа и воды-154,4 млрд. руб⁴⁵.

Да и инвестиционные вложения обходят  стороной эту отрасль. Современное  состояние экономики ЖКХ таково, что вначале потребуется значительные объемы средств, чтобы вывести ее из кризиса, а затем можно будет  говорить о модернизационной перспективе. Средств бюджетов всех уровней для  выполнения этой задачи недостаточно, поэтому государство должно отыскать пути для того, чтобы сделать отрасль  привлекательной для инвестиций со стороны крупного и среднего бизнеса. В коммунальном комплексе интересы бизнеса могут быть связаны только с выгодами долгосрочного периода. Вот основные из них:

- главная привлекательность отрасли - естественная монополия на рынках коммунальных услуг, отсутствие конкуренции, а также новых технологий, которые могли бы привести к автономному производству услуг, гарантирует самые благоприятные условия для получения устойчивого дохода;

- стабильность рынка во времени:  отрасль будет существовать вечно,  объем спроса вполне предсказуем,  услуги независимы от моды  и не имеют заменителей;

- спрос на услуги низкоэластичен. Если повышение тарифов и приводит  к сокращению объема потребления,  то, как правило, не за счет  реального уменьшения потребления  услуг, а за счет более рационального  отношения к услугам - ликвидации внутридомовых и внутриквартирных потерь;

- тарифное регулирование отрасли  в той или иной форме может  приводить к созданию сверхприбыли  для фирм, возникающей в случае  установления завышенной регулируемой  цены на коммунальные услуги⁴⁶.

Одной из мер, направленных на привлечение  средств потенциальных инвесторов в сферу ЖКХ, является принятие Федерального закона от 21.07.2005 г. № 115-ФЗ "О концессионных  соглашениях"⁴⁷. Концессионные соглашения являются инструментом привлечения долгосрочных частных инвестиций в создание и реконструкцию объектов, находящихся в муниципальной или государственной собственности. К таким объектам относятся системы водоснабжения и водоотведения, тепловые сети, системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, в том числе объекты водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, и другие системы коммунальной инфраструктуры.