Актуальные аспекты управления жилищно-коммунальным хозяйством в современной России (на примере Астраханской области)

Второй этап реформы ЖКХ (1997-2004 гг.) начался с принятием в мае 1997 года «Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации», целями которой были провозглашены: обеспечение условий проживания, отвечающих стандартам качества; снижение издержек производителей услуг и соответственно тарифов при поддержании стандартов качества предоставляемых услуг; смягчение для населения процесса реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг при переходе отрасли на режим безубыточного функционирования⁵.

В качестве основных методов достижения указанных целей предлагались: совершенствование  системы управления, эксплуатации и  контроля в жилищно-коммунальном хозяйстве; переход на договорные отношения, развитие конкурентной среды, предоставление потребителям возможности влиять на объем и качество потребляемых услуг, преимущественно конкурсный отбор организаций, осуществляющих управление жилищным фондом и его обслуживание, обеспечивающих коммунальные предприятия материалами, оборудованием и выполняющих проектно-строительные работы; совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг, в том числе установление повышенных тарифов на сверхнормативную площадь жилья и сверхнормативное потребление коммунальных услуг, а также дифференциация оплаты в зависимости от качества и местоположения жилья; совершенствование системы социальной защиты населения: упорядочение существующей системы льгот, усиление адресной направленности выделяемых на эти цели средств.

Программа реализации реформы ЖКХ  была рассчитана до 2003 года. «Концепцией» признавалась необходимость создания конкуренции в жилищно-коммунальной сфере, снижения затрат на услуги, повышения  качества жилищно-коммунальных услуг, постепенного перехода от бюджетного дотирования к 100%-й оплате этих услуг  населением (до 2003 года). Для граждан, чей доход был ниже прожиточного минимума, предусматривалось получение  субсидий, компенсирующих их расходы  на оплату услуг ЖКХ. В связи с  тем, что в результате приватизации доля частного жилищного фонда достигла 70 %, преобладающей формой управления многоквартирными домами становятся товарищества собственников жилья и управляющие  компании⁶.

В рамках принятой 17.09.2001 г. постановлением Правительства РФ Федеральной целевой  программы (ФЦП) «Жилище» на 2002-2010 годы»  была разработана подпрограмма «Реформирование  и модернизация жилищно-коммунального  комплекса Российской Федерации»⁷, основные цели которой-повышение эффективности, устойчивости и надежности функционирования систем жизнеобеспечения населения, привлечение инвестиций в жилищно-коммунальную отрасль, улучшение качества услуг с одновременным снижением затрат, адресная социальная защита населения при оплате жилищно-коммунальных услуг.

Основными задачами подпрограммы являлись:

- финансовое оздоровление жилищно-коммунальных  предприятий путем реструктуризации  и ликвидации их задолженности  и доведения тарифов на жилищно-коммунальные  услуги для населения и других  потребителей до экономически  обоснованного уровня, жесткого  соблюдения установленных стандартов  оплаты услуг населением, перехода  от дотирования жилищно-коммунальных  предприятий и предоставления  категориальных льгот к субсидированию  малообеспеченных семей, ликвидации  перекрестного субсидирования тарифов;

- снижение издержек и повышение  качества и доступности жилищно-коммунальных  услуг, формирование инвестиционной  привлекательности жилищно-коммунального  комплекса путем развития конкуренции  в сфере предоставления жилищных  услуг, создания взаимосвязанных  процедур тарифного регулирования  коммунальных предприятий и естественных  монополистов-предприятий топливно-энергетического комплекса;

- обеспечение государственной  поддержки процесса модернизации  жилищно-коммунального комплекса  на основе современных технологий  и материалов путем предоставления  бюджетных средств и государственных  гарантий по привлекаемым инвестициям.

Достижение основных целей подпрограммы было призвано обеспечить возможность  устойчивого развития жилищно-коммунального  комплекса без использования  программных методов управления на федеральном уровне. Действие подпрограммы было рассчитано на первый этап реализации ФЦП «Жилище»: 2002-2005 г.г.

Подводя итоги реализации подпрограммы «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса  Российской Федерации», Правительство РФ констатировало некоторые позитивные результаты: преодоление снижения надежности работы жилищно-коммунального комплекса после финансового кризиса 1998 года;

стабилизация финансового положения  организаций коммунального комплекса;

создание законодательной основы проведения реальных рыночных преобразований в жилищно-коммунальном комплексе;

осуществление перехода к системе  персонифицированных социальных счетов граждан по оплате жилых помещений  и коммунальных услуг;

появление на рынке коммунальных услуг  организаций частных форм собственности.

В 2003-2004 годах в рамках реализации подпрограммы "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации" оказана государственная поддержка в финансировании строительства и реконструкции 240 объектов коммунальной инфраструктуры в 63 субъектах Российской Федерации.

Реконструированы 8975 км сетей водоснабжения  и канализации, отопительные котельные  общей мощностью 22220 Гкал/ч, очистные сооружения на объектах водоснабжения  и канализации общей производительностью 4938 тыс. куб. метров в сутки.

Кроме того, проводились работы по созданию автоматизированных систем управления технологическими процессами городского коммунального хозяйства, а также  другие работы.

Вместе с тем было признано, что  позитивного изменения ситуации при реализации вышеуказанной подпрограммы достигнуть не удалось. Причинами этого  указывались низкая эффективность  использования бюджетных средств  в жилищно-коммунальном комплексе, недостаточное привлечение средств внебюджетных источников для финансирования строительства и модернизации объектов коммунальной инфраструктуры⁸.

Основными проблемами реализации подпрограммы "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального хозяйства  Российской Федерации" стали недостаточность  ресурсов и отсутствие эффективных  механизмов для стимулирования позитивных изменений в жилищно-коммунальном комплексе. В частности, средства федерального бюджета расходовались на безвозмездное  финансирование проектов строительства  и модернизации объектов коммунальной инфраструктуры без четких критериев  принятия решений, что не способствовало привлечению в сектор частных  инвестиций.

Задача создания нормативной правовой базы, необходимой для реформирования жилищно-коммунального хозяйства  и привлечения в отрасль частных  инвестиций, которая во многом определила содержание подпрограммы, была в основном решена с принятием федеральных  законов, направленных на формирование рынка доступного жилья в Российской Федерации. В этих условиях модификация  подпрограммы должна дать возможность  существенно повысить ее эффективность

Третий этап реформы жилищно-коммунальной отрасли начался после вступления в силу с 1 марта 2005г. Жилищного кодекса  Российской Федерации, который установил  три формы управления многоквартирными домами: непосредственное управление собственниками жилья, управление управляющей  компанией, управление товариществом  собственников жилья.⁹

Управление ЖКХ осуществляется на договорной основе между собственниками помещений в многоквартирном  доме, управляющей компанией, подрядными организациями различных форм собственности, осуществляющими обслуживание и  содержание жилищного фонда и  объектов инженерной инфраструктуры, либо товариществом собственников  жилья - некоммерческой организацией, основанной на добровольном членстве собственников помещений.

Следует отметить, что впервые в  истории современного жилищного  законодательства гражданам-собственникам жилья было дано полное право самостоятельно определять способ управления общим имуществом своего многоквартирного дома, и выбирать организацию, которая должна осуществлять его содержание, ремонт и техническое обслуживание. При этом муниципальные образования и субъекты РФ, а также юридические лица, имеющие в собственности помещения в этих домах, уравнены в правах с гражданами и голосуют на общих собраниях собственников наравне с ними, в соответствии с количеством голосов, пропорциональным своей доле в праве общей собственности на общее имущество в данном доме¹⁰. Это было одним из важнейших шагов законодателя в направлении повышения ответственности граждан за состояние жилья, в котором они проживают, и стимулирования населения к проявлению инициативы в решении вопросов содержания жилищного фонда. Тогда как ранее действовавший Жилищный кодекс РСФСР изначально был рассчитан исключительно на государственное управление жилищным фондом, его содержанием и ремонтом¹¹.

Одновременно с правом самостоятельно определять судьбу многоквартирного дома государство возложило на собственников  помещений такого дома бремя расходов на содержание общего имущества дома, в доле каждого собственника, пропорциональной его доле в праве общей собственности  на общее имущество¹².

В развитие данной нормы Правительством РФ 13.08.2006 г. были приняты «Правила содержания общего имущества в многоквартирном  доме», конкретизирующие состав общего имущества многоквартирного дома, определяющие границы эксплуатационной ответственности за состояние инженерных и коммуникационных сетей, устанавливающие единые требования к содержанию общего имущества, общие положения об оплате собственниками расходов на содержание общего имущества, и компетенцию федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по осуществлению государственного контроля за содержанием общего имущества¹³.

Стоит отметить, что по данным Федеральной  службы государственной статистики РФ (далее-Росстат) по состоянию на конец 2009 года правом приватизации занимаемых жилых помещений в России воспользовались владельцы 27657 тыс. жилых помещений, что составило только 73% от общего числа жилых помещений, подлежащих приватизации¹⁴. Видимо, в связи с этим Государственная Дума Федерального собрания Российской Федерации Законом РФ от 01.02.2010 г. №4-ФЗ перенесла срок окончания действия Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» с 01 марта 2010 года на 01 марта 2013 года¹⁵. Тем самым государство дает возможность тем, кто еще по каким-либо причинам не приватизировал занимаемые жилые помещения, сделать это в ближайшие три года, и с другой стороны, стремится к постепенному уменьшению своего участия в расходах на содержание и ремонт жилищного фонда.

Параллельно с мероприятиями по реализации положений нового Жилищного  кодекса РФ начался второй этап реализации ФЦП «Жилище», в рамках которого в действие вступила подпрограмма-«Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры», рассчитанная на 2006-2010 годы и сменившая собой прекратившую действие подпрограмму «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации». Данная подпрограмма была призвана служить инструментом реализации приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", объявленного Президентом РФ В.В. Путиным 05.09.2005 г. на его встрече с правительством, парламентом и главами регионов в рамках Программы приоритетных национальных проектов. Цели и задачи программы соответствовали целям и задачам указанного национального проекта.

Целью подпрограммы заявлено создание условий для приведения жилищного  фонда и коммунальной инфраструктуры в соответствие со стандартами качества, обеспечивающими комфортные условия  проживания.

Подпрограммой были поставлены следующие  задачи: модернизация объектов коммунальной инфраструктуры; повышение эффективности управления объектами коммунальной инфраструктуры; привлечение средств внебюджетных источников (в том числе средств частных инвесторов, кредитных средств и личных средств граждан) для финансирования проектов модернизации объектов коммунальной инфраструктуры.

По итогам реализации подпрограммы должны быть достигнуты следующие показатели: снижение уровня износа объектов коммунальной инфраструктуры: 2007 год-55 %, 2010 год-50 %; доля средств внебюджетных источников в общем объеме инвестиций в модернизацию объектов коммунальной инфраструктуры:2007 год-20 %, 2010 год-50 %; доля частных компаний, управляющих объектами коммунальной инфраструктуры на основе концессионных соглашений и других договоров, в общем количестве всех организаций коммунального комплекса: 2007-15%, 2010 год-30 %.

При этом к окончанию срока действия Федеральной целевой программы  «Жилище» (2010 год) ожидаются следующие  результаты: снижение уровня износа объектов коммунальной инфраструктуры, повышение  качества предоставления коммунальных услуг, улучшение экологической  ситуации, создание благоприятных условий  для привлечения внебюджетных средств  для финансирования проектов модернизации объектов коммунальной инфраструктуры¹⁶.

Для оказания содействия процессу реформирования отрасли в июле 2007 года была учреждена  некоммерческая организация - Государственная корпорация «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», учредителем которой является Российская Федерация, а координацию деятельности осуществляет Министерство регионального развития РФ¹⁷. Целями деятельности Фонда в соответствии с Законом РФ №185-ФЗ от 21.07.2007 г. являются создание безопасных и благоприятных условий проживания граждан и стимулирование реформирования жилищно-коммунального хозяйства, формирования эффективных механизмов управления жилищным фондом, внедрения ресурсосберегающих технологий путем предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда.