Территориальные принципы МСУ в России

- муниципальное образование (как правило, сельское поселение) может не быть административно-территориальной единицей и не иметь на своей территории органов государственной власти.

Несовпадение границ административно-территориальных  единиц субъектов РФ и границ муниципальных  образований в целом является нежелательным явлением, поскольку создает дополнительные трудности для жителей при обращениях в органы государственной власти и в органы местного самоуправления, а также при взаимоотношениях между органами местного самоуправления и территориальными структурами органов государственной власти. Поэтому органы государственной власти субъектов РФ должны по возможности унифицировать эти границы.¹

При установлении размеров территории и границ каждого конкретного  муниципального образования необходимо учитывать две противоположные  тенденции.

Первая тенденция – приближение местной власти к населению. Определяющим здесь является наличие местного сообщества, в интересах которого осуществляется местное самоуправление. Интересы местного сообщества диктуют следующие принципы территориальной организации местного самоуправления:

1) принцип эффективности самоорганизации, основанный на осознании населением общих интересов и участии в их реализации. Эффект самоорганизации снижается с увеличением размеров территории и удалением местной власти от населения;

2) принцип подконтрольности органов и должностных лиц местного самоуправления населению, который также требует максимально возможной ограниченности территории, предоставляющей населению возможность оперативно реагировать на действия местной власти;

3) принцип доступности органов местного самоуправления для жителей в течение короткого времени. Выполнение этого условия определяется развитостью транспортной инфраструктуры.

Вторая, противоположная  тенденция состоит в укрупнении самоуправляемых единиц для обеспечения  на территории муниципального образования  необходимого экономического потенциала, развитой инженерной и социальной инфраструктуры. Это необходимо для эффективного решения вопросов местного значения и оказания услуг населению.

Наличие указанных противоположных  тенденций предопределяет целесообразность формирования муниципальных образований  разных типов, с разным кругом решаемых вопросов местного значения. Такой  подход принят в большинстве зарубежных стран, особенно крупных, где используются двух- или даже трехуровневые модели территориальной организации местного самоуправления с четким законодательным  разграничением функций, полномочий и источников доходов каждого уровня.

Учитывая наличие противоположно действующих факторов, субъекты РФ по-разному подошли к решению вопросов территориальной организаций местного самоуправления. При этом были использованы следующие подходы:

Поселенческий подход, основанный на приоритете приближения органов местного самоуправления к населению. Муниципальными образованиями при данном подходе являются все города, поселки, крупные сельские, поселения и сельсоветы (волости, сельские округа), объединяющие малые поселения.

Экономический подход исходит из того, что критерием для создания муниципального образования должен быть уровень экономического развития, наличие развитой инженерной и социальной инфраструктуры, позволяющей оказывать услуги населению. В этом случае муниципальными образованиями являются только крупные города и административные районы.

Третий подход состоит в создании двухуровневой системы муниципальных образований, в соответствии с административно-территориальным делением субъектов РФ. Муниципальные образования верхнего уровня создаются в крупных городах и административных районах, на которые делится территория данного субъекта РФ. Муниципальные образования нижнего уровня создаются в поселениях или компактных группах поселений (малые города, поселки, волости, сельсоветы), находящихся в границах муниципальных образований верхнего уровня.

На основе изложенных подходов в разных субъектах РФ сложились следующие основные модели территориальной организации местного самоуправления:

1. Территориальная, или районная, модель. Административный район с расположенными на его территории городами районного значения, поселками, волостями, сельсоветами и сельскими поселениями является единым муниципальным образованием. В городах районного значения, поселках, волостях и сельсоветах на территории района имеются территориальные администрации, подчиненные администрации района. Число муниципальных образований в одном субъекте РФ при данной модели измеряется десятками. Эта модель наиболее проста в управлении и была принята в большинстве субъектов РФ.

2. Поселенческая, или волостная, модель. Муниципальными образованиями являются все города, волости (сельсоветы) и рабочие поселки. В административных районах создаются местные органы государственной власти, а местное самоуправление отсутствует. Главной особенностью этой модели является наличие в субъекте РФ не одного, а двух уровней государственной власти — центральной и районной. Число муниципальных образований в одном субъекте РФ при данной модели измеряется сотнями.

3. Двухуровневая модель. Муниципальными образованиями являются и административные районы, и поселения, внутри районов с разграничением между ними полномочий, собственности и источников доходов.

В ряде субъектов РФ сосуществует несколько моделей одновременно. Муниципальным образованием может  быть и город, и город вместе с окружающим районом, и административный район, и поселения внутри района.

1. Основы территориально общественного самоуправления (ТОС)

Одной из форм участия населения  в осуществлении местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление (ТОС), под которым  понимается самоорганизация граждан  по месту их жительства на части  территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления  собственных инициатив по вопросам местного значения. ТОС — максимально  приближенная к населению и исключительно  гибкая форма участия граждан  в местном самоуправлении. Она  сочетает и прямое волеизъявление граждан, и деятельность органов ТОС, избираемых гражданами.²

Законодательством и уставом муниципального образования установлено право граждан на осуществление территориального общественного самоуправления. Серьезным является вопрос об установлении территорий, на которых осуществляется ТОС. Поскольку под ТОС понимается самоорганизация граждан по месту их жительства, имеет смысл предоставить право выбора территории, на которой будет осуществляться ТОС, самим гражданам, а органам местного самоуправления лишь установить границы этих территорий. Наиболее распространенным является создание органов ТОС в городах и поселках на территории дворов, улиц, кварталов. Возможно формирование органов ТОС и в микрорайонах, однако, такие органы обычно создаются для решения более крупных и единичных задач (экологических, градостроительных, создания добровольных дружин по охране общественного порядка, организации работы с молодежью). В сельской местности возможно создание органов ТОС в мелких поселениях, не являющихся муниципальными образованиями. ТОС осуществляется на принципах:

• добровольности объединения;
• равноправия граждан;
• законности;
• защиты прав и интересов населения территории ТОС;
• свободного волеизъявления граждан на собраниях (сходах), конференциях;
• выборности и подконтрольности органов и уполномоченных выборных лиц населению данной территории;
• самостоятельности и ответственности в принятии и реализации собственных решений и инициатив;
• сочетания интересов населения территории ТОС, прав человека и гражданина, интересов всех жителей муниципального образования;
• гласности и учета общественного мнения.

ТОС осуществляется гражданами данной территории:

– в отдельных поселениях (в городах, поселках, селах, деревнях и иных поселениях), или на части их территорий (в микрорайонах, кварталах, на улицах, во дворах, в домах и на иных территориях);

– на территории нескольких поселений, в совокупности не являющихся муниципальным образованием (в сельском округе, ряде деревень и на иных территориях).

Система ТОС населения  включает в себя: ³

* общие собрания (сходы), в том числе земские, конференции  и иные формы осуществления  непосредственной демократии гражданами;

* органы ТОС - советы, комитеты  или иные органы общественного самоуправления микрорайонов, жилых комплексов, поселков, деревень, кварталов, улиц, домов и других территорий, входящих в состав муниципального образования;

* уполномоченные выборные  лица ТОС.

Территориальные границы  ТОС устанавливаются с учетом его исторических, местных традиций и особенностей по предложению граждан  органом местного самоуправления.

ТОС в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы ТОС различных  территориальных образований не соподчинены друг другу. Органы ТОС  не входят в систему органов местного самоуправления.

Учредителями органа ТОС  являются граждане постоянно или  преимущественно проживающие на данной территории и составляющие большинство  из общего числа граждан, обладающих избирательным правом, принявшие  непосредственно на собрании или  через своих представителей (делегатов) на конференции решение об учреждении органа ТОС.

Инициативная группа граждан  не менее чем из трех человек постоянно  или преимущественно проживающих  на данной территории и обладающих избирательным правом формирует  организационный комитет для  подготовки и проведения учредительного собрания граждан по созданию органа ТОС или в случае, если орган  ТОС создается на конференции  для подготовки и проведения учредительной  конференции и подготовки и проведения собраний граждан по выборам делегатов  конференции.

Информация о создании организационного комитета доводится  до сведения граждан через средства массовой информации или иным образом.

С момента объявления результатов  выборов руководящих органов  орган ТОС считается созданным. Его дееспособность как юридического лица возникает с момента государственной  регистрации.

Органы ТОС:

• представляют и защищают общественные интересы, собственные права, законные интересы граждан, проживающих на данной территории, в органах государственной власти и местного самоуправления, судах и других государственных и негосударственных организациях, учреждениях и на предприятиях;
• организуют проведение собраний (сходов), конференций жителей данной территории, принимают решения и организуют их выполнение; привлекают население к работам по улучшению санитарного состояния, по благоустройству данной территории (улиц, скверов, парков, водоемов), их озеленению, к строительству и ремонту дорог и тротуаров, коммунальных сетей, спортивных и детских площадок;
• содействуют охране памятников истории и культуры, поддержанию в надлежащем состоянии кладбищ, братских могил и иных мест захоронения;
• участвуют в создании условий для работы с детьми и подростками, подготовке и проведении культурно-массовых и спортивных мероприятий, в создании и работе клубов по интересам по месту жительства, других форм гражданской активности;
• выявляют одиноких людей, требующих поддержки, малообеспеченные и неблагополучные семьи и сообщают о них в органы местного самоуправления, оказывают им посильную помощь;
• осуществляют общественный контроль за сроками и качеством проведения ремонта домов, выполнения заявок жильцов организациями, занимающимися эксплуатацией жилого фонда и выполнением жильцами условий договора найма жилого помещения;
• принимают решение о проведении конкурсов между жителями за надлежащее содержание домов, придомовых территорий, улиц, подводят их итоги;
• выявляют факты самостоятельного строительства жилых помещений, хозяйственных построек, гаражей, не целевого использования земли и информируют об этом соответствующие органы местного самоуправления;
• кооперируют денежные и (или) материальные средства на проведение конкретных работ по благоустройству или ремонту объектов коммунального хозяйства;
• участвуют в охране общественного порядка;
• принимают меры по обеспечению противопожарной безопасности;
• взаимодействуют в своей работе с общественными организациями (ДНД, женсоветами, советами ветеранов и др.);
• информируют население о своей работе;
• рассматривают в пределах своих полномочий заявления, предложения граждан, ведут прием населения.

Финансовые ресурсы органов  ТОС состоят из собственных средств, а также средств, которые могут  передаваться им органами местного самоуправления, если в бюджете такие затраты  предусмотрены отдельной статьей.

Контроль за поступлением и расходованием финансовых ресурсов органа ТОС осуществляется ревизионной  комиссией (ревизором), а также соответствующими органами финансового контроля.

В собственности органов  ТОС могут находиться кооперированные  денежные средства физических и юридических  лиц, иные средства, полученные из законных источников, построенные на эти средства сооружения - детские дворовые, спортивные площадки, жилые, нежилые помещения, транспорт, оборудование, инвентарь, другое имущество культурно-просветительского и оздоровительного назначения, в том числе переданное органами местного самоуправления на основе правового акта.

2. Проблемы формирования ТОС

Формирование органов  ТОС позволяет реализовать общественную инициативу граждан, посредством этого  привлечь как можно большее количество людей к участию в решении конкретных задач, характерных для данной территории.

Ситуация незащищенности и неадаптировонности граждан в  условиях проведения реформ требует  создания легитимных выборных органов, представляющих интересы населения  непосредственно в местах его  проживания. Органы ТОС, таким образом, наиболее полно выражают интересы и чаяния граждан.

Формирование территориального общественного самоуправления сталкивается с рядом проблем. Из проблем, решение  которых на сегодня будет в  наибольшей степени способствовать развитию ТОС можно отметить такие:

• неинформированность населения;
• идей, желанием и инициативной создания ТОС на своей территории должны проникнуться все - от простого жителя до главы администрации;
• в бюджетах муниципальных образований должны предусматриваться средства на развитие ТОС;
• при представительных органах должны создаваться комитеты (комиссии) по ТОС, что будет способствовать разработке и совершенствованию нормативной правовой базы;
• органы ТОС должны иметь не только Уставы и планы работы, но и долгосрочные программы действий по развитию своих территорий;
• в местных администрациях для уполномоченных выборных лиц ТОС и членов органов ТОС должно быть организовано обучение. Как правило, данная категория лиц работает на общественных началах, поэтому необходимо предусматривать материальное и моральное поощрения;
• интересы органов ТОС во многом переплетаются с деятельностью предприятий жилищно-коммунального хозяйства (благоустройство территорий, ремонт жилого фонда и т.д.), поэтому органам местного самоуправления необходимо оказать помощь в организации конструктивного сотрудничества в решении данных вопросов;
• в настоящее время у органов местного самоуправления несколько двойственное отношение к органам ТОС. С одной стороны - органы местного самоуправления видят в органах ТОС своих помощников в решении местных задач, с другой стороны - не способствуют приданию этим органам статуса юридических лиц, передачи или делегирования им части своих полномочий из-за определенной боязни порождения альтернативного органа власти. В результате чего, не имея достаточно материальной базы и определенных полномочий, органы ТОС могут решать узкий круг проблем;
• для того чтобы активнее лоббировать интересы ТОС в органах законодательной и исполнительной власти необходимо создание ассоциаций (союзов) органов ТОС.