Территориальные принципы МСУ в России

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ 

1. Общеправовая характеристика территориальной организации местного самоуправления

1.1. Понятие территориальной организации местного самоуправления

1.2. Исторический опыт реформирования территориальной организации местного управления и самоуправления в России

1.3. Территориальное устройство местного самоуправления современной России

2. СОВРЕМЕННОЕ  ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ  ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО  САМОУПРАВЛЕНИЯ В РФ И ЕЕ СУБЪЕКТАХ

2.1. Анализ существующих  границ и состава территорий  муниципальных образований в  субъектах РФ 

2.2. Тенденции  практической реализации двухтиповой  модели территориальной организации  местного самоуправления в субъектах РФ

3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ  ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

3.1. Рекомендации  по совершенствованию территориальной  организации местного самоуправления

2.2 Предложения  по совершенствованию федерального  законодательства 41

ЗАКЛЮЧЕНИE

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

ВВЕДЕНИЕ

Анализу местного самоуправления как  правового института посвящено  значительное число вышедших в последние  годы научных работ. Однако их авторы обычно рассматривают вопросы организационных, правовых, финансово-экономических основ местного самоуправления и крайне редко затрагивают проблемы, связанные с территориальными основами местного самоуправления. Вместе с тем, недостатки территориальной организации местного самоуправления нередко являются препятствием для целостного и эффективного решения задач местного самоуправления, комплексной реализации государственной политики. Помимо возможности найти решения указанных проблем, особую актуальность изучению территориальных основ местного самоуправления придает принятый Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон 2003 г.), в соответствии с которым было осуществлено их реформирование.

Результатом этой реформы стала  унификация территориальной организации  местного самоуправления, увеличение более чем вдвое количества муниципальных  образований, разделение их на типы, определяющие различный статус муниципальных  образований, а также детализация  процедур участия населения в  определении территориальной организации  местного самоуправления.

Анализ предпосылок принятия указанного Федерального закона и проблем его  реализации необходим не только для  идентификации проводимого реформирования в качестве процесса, результатом  которого может стать решение  обозначенных глобальных проблем, но и  для определения предложений, позволяющих  преодолеть сложности, возникающие  в ходе реформы, а также для  осуществления дальнейшего совершенствования  территориальных основ местного самоуправления. Решение этих задач  требует комплексного, научного подхода  к изучению проблем систематизации и переработки соответствующего понятийного аппарата, типологизации  муниципальных образований, определения  границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, практики реализации законодательства, а также к изучению имеющегося опыта реформирования территориальной организации местного управления и самоуправления. К сожалению, не достаточно хорошо изучены, а потому в должной мере не учитываются при осуществлении правового регулирования, взаимосвязи и взаимозависимости, существующие между территориальными и иными основами местного самоуправления. Кроме того, правовая теория часто не содержит четких ответов на проблемные вопросы территориальной организации местного самоуправления, которые ставит практика. Опыт реформирования территориальной организации местного самоуправления, осуществляемого в субъектах Российской Федерации, в недостаточной мере обобщен и систематизирован на теоретическом уровне.

В этих условиях крайне необходимы научные  исследования, во-первых, позволяющие  определить влияние территориальных  основ местного самоуправления на иные институты местного самоуправления, во-вторых, обеспечивающие поиск и  решение существующих теоретических  проблем территориальной организации  местного самоуправления, влияющих на эффективность осуществления ее правового регулирования, в-третьих, обобщающие ранее сложившийся опыт реформирования территориальной организации  местного самоуправления, а также  содержащие анализ существующих и прогнозы возникновения новых проблем  реализации реформы территориальной  организации местного самоуправления, в-четвертых, предлагающие варианты решения  таких проблем. Указанные обстоятельства предопределили выбор темы настоящего исследования.

Теоретико-методологические подходы  к формированию территориальных  основ местного самоуправления заложили в своих трудах С.А. Авакьян, Г.В. Атаманчук, Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, О.Е. Кутафин, И.И. Овчинников, Н.В. Постовой, Б.А. Страшун, В.И. Фадеев, В.Е. Чиркин, Е.С. Шугрина  и другие правоведы. Работы отечественных  ученых не только раскрыли теоретические  аспекты института местного самоуправления, но и во многом определили содержание соответствующих норм Конституции  Российской Федерации и российского  законодательства.

В последние годы проблемы территориальной  организации местного самоуправления нашли свое отражение в научных  работах А.С. Автономова, В.А. Горожанина, А.А. Замотаева, Л.Е. Лаптевой, А.М. Медведева, В.И. Михайлова, Л.А. Ревенко, О.Л. Савранской, А.В. Томилова, А.Н. Швецова, А.Н. Широкова и др. Однако быстрое развитие законодательства Российской Федерации о местном  самоуправлении, в особенности в  современной ситуации его реформирования, приводит к некоторому отставанию правовой теории. Коренное изменение территориальных  основ местного самоуправления в  России делает необходимым пересмотр  отдельных взглядов. Интерес к  проблемам, анализируемым в данном исследовании, в значительной степени  продиктован недостаточной, с точки  зрения практики, научной разработанностью этих вопросов, а также необходимостью решения проблем, возникших в  ходе реализации реформы территориальной  организации местного самоуправления.

Предметом исследования являются территориальные  основы местного самоуправления в Российской Федерации.

Целью данной работы является изучение территориальных основ местного самоуправления, выявление возникающих  теоретических и практических проблем, а также выработка предложений  по их решению. Исходя из поставленной цели автор выделил следующие  задачи:

- исследовать исторический опыт  реформирования территориальной  организации местного управления  и самоуправления в России;

- проанализировать территориальное  устройство местного самоуправления  современной России;

- изучить правовые основы территориальной  организации местного самоуправления  и проанализировать их реализацию;

- рассмотреть определение границ  и территорий муниципальных образований.

Теоретическую базу исследования составляют труды отечественных ученых, исследовавших  проблемы территориальной организации  местного управления и самоуправления. В качестве объекта анализа в  работе использованы правовые документы и проекты правовых документов органов государственной власти, а также статистические данные.

Методологической основой исследования является совокупность научных способов, позволяющих осуществить всесторонний анализ и сделать выводы по предмету исследования. В частности, использованы исторический, логический, системно-структурный  методы, а также метод сравнительного правоведения и классификации.

1. Общеправовая характеристика территориальной организации местного самоуправления

1.1. Понятие территориальной организации местного самоуправления

За время, прошедшее  с момента закрепления института  местного самоуправления, его система  неоднократно претерпевала различные  изменения, законодательство о местном  самоуправлении совершенствовалось, но, тем не менее, многие проблемы до сих  пор так и остались нерешенными. Среди этих проблем особое место  занимает проблема совершенствования  территориальной организации местного самоуправления. Это связано с  тем, что институт территориальных  основ местного самоуправления - один из базовых институтов муниципального права и поэтому проблемы территориальной  организации местного самоуправления предопределяют возникновение или  наоборот разрешение проблем в иных сферах организации и функционирования местного самоуправления. Правильное определение взаимосвязей и взаимозависимостей между территориальными и другими  основами местного самоуправления необходимо для корректировки правового  регулирования общих принципов  его организации. Существует несколько  подходов к определению понятия  «основы местного самоуправления». Одни ученые определяют основы местного самоуправления через совокупность правовых норм, содержащихся в законодательстве1. Такое понимание основ местного самоуправления базируется на формально-юридическом  анализе рассматриваемого понятия. Другие ученые определяют основы местного самоуправления как совокупность отношений, складывающихся в результате организации  и осуществления местного самоуправления1. Такое понимание является более  широким и предполагает не только формально-юридический, но и политологический подход к определению рассматриваемого понятия. Однако в целях настоящего диссертационного исследования представляется правильным рассматривать основы местного самоуправления с различных позиций, позволяющих определить роль и место, занимаемое территориальными основами местного самоуправления в ходе комплексного анализа.

 В юридической  учебной литературе встречаются  теоретические определения понятия  территориальной основы местного  самоуправления, однако в большей  степени авторы обходят данный  вопрос. По мнению Фадеева В.И.2 территориальная основа местного  самоуправления как институт  муниципального права представляет  собой совокупность муниципально-правовых  норм, закрепляющих и регулирующих  территориальную организацию местного  самоуправления. Некоторые авторы  рассматривают понятие территориальных  основ в более широком смысле. Так, по мнению Чиркина В.Е.3 территориальная основа местного  самоуправления - это его территориальная  организация, она включает понятие  территории, на которой создается  местное самоуправление, ее состав, порядок создания, преобразования, объединения и упразднения муниципального  образования. Аналогичную позицию  занимает Ревенко Л.А., по мнению  которой структурный анализ понятия  «территориальные основы местного  самоуправления» позволяет выделить  его следующие основные составляющие4:

1. определенный  законодательством круг территорий, на которых осуществляется местное  самоуправление;

2. зафиксированные  законодательством положения, определяющие  ведущую роль населения в решении  вопросов территориального устройства  муниципального образования;  3. установленные  законодательством виды земель, составляющих территорию муниципального образования;  4. принципы формирования территорий муниципальных образований. Такой подход к определению понятия «территориальные основы местного самоуправления» представляется правильным, поскольку он отражает специфику тех общественных отношений, которые являются его содержанием. Однако с учетом изменений федерального законодательства, регулирующего принципы территориальной организации местного самоуправления, можно добавить к упомянутым составляющим принципы наделения муниципальных образований статусом муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений. Важным представляется определить различия между территориальными основами и территориальной организацией местного самоуправления. Проведенный анализ показывает, что понятие «территориальная организация местного самоуправления» является более узким и используется для обозначения пространственной формы организации муниципальной власти.

Территориальная организация местного самоуправления представляет собой форму устройства муниципальной власти. Правовой формой устройства муниципальной власти являются муниципальные образования. Как  таковые в законодательстве Российской Федерации определяются городские  и сельские поселения, муниципальные  районы, городские округа и внутригородские  территории городов федерального значения (абз.7 ст.2, ст. 11 Федерального закона №131-ФЗ). Данные муниципальные образования  системно связаны. В целом они  составляют децентрализованную территориальную  структуру местного самоуправления в Российской Федерации. На основе территориальной  организации местного самоуправления формируется система муниципального правления (форма муниципального правления). В Федеральном законе №131-ФЗ система  правления отражается в понятиях «структура органов местного самоуправления» (ст.34) и «формы непосредственного  осуществления населением местного самоуправления и участия населения  в осуществлении местного самоуправления» (ст.22-23). Органы местного самоуправления и прямые формы осуществления (участия) населением муниципальных образований  публичной власти составляют организационно-функциональную структуру муниципальной власти, посредством которой достигается  решение вопросов местного значения.