Территориальные принципы МСУ в России

 

В-пятых, при принятии устава муниципального образования на местном референдуме  жители выражают свое отношение к  изложенным в нем нормам о территориальном  устройстве. Устав муниципального образования, в соответствии со ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации, в обязательном порядке  должен содержать нормы о границах и составе территорий муниципального образования.

 

Все эти отношения регулируются нормами  права, закрепленными в Конституции  Российской Федерации, Федеральном  законе «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации», конституциях, уставах, законах  субъектов Российской Федерации, уставах  муниципальных образований.

 

Термины «территориальная основа» не всегда закрепляются в конституциях, уставах  и законах субъектов РФ в прямом смысле слова. Этого не требуют ни федеральный закон, ни Конституция  Российской Федерации.

 

В законах  субъектов Российской Федерации  о местном самоуправлении имеются  такие, например, названия разделов, глав, статей, касающиеся территориального устройства местного самоуправления:

 

-- «(территориальная  организация местного самоуправления»  (Приморский край, Московская, Псковская,  Читинская области);

 

-- «территория  местного самоуправления» (Карачаево-Черкесская  Республика, Владимирская, Омская, Рязанская,  Саратовская области, Ханты-мансийский  автономный округ);

 

-- «муниципальное  образование» (Иркутская область,  Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный  округ).

 

Территориальное устройство местного самоуправления обусловлено  рядом критериев. Границы территории Федеральный закон «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» связывает с наличием муниципальной  собственности, местного бюджета и  выборных органов местного самоуправления. Из ст. 1 названного закона вытекает, что  муниципальное образование с  его границами может быть создано  только при наличии населения, муниципальной  собственности, местного бюджета и  органов местного самоуправления.

 

Получается, что без этих атрибутов муниципальное  образование не существует, а значит, не существует и территориальная  организация местного самоуправления. Выходит, что судьба местного самоуправления зависит от наличия совокупности атрибутов: населения, собственности, бюджета и избираемых населением органов местного самоуправления.

 

Территориальная основа местного самоуправления, как  основа публичной муниципальной  власти, является одним из неотъемлемых его признаков, так как любая  публичная власть предполагает территориальную  организацию. -

 

В силу этого было бы целесообразно ввести единую терминологию в законодательстве о местном самоуправлении относительно территориальной основы, обозначить ее содержание.

 

Территориальная основа местного самоуправления имеет  внутреннее содержание, которое предусматривает  создание муниципального образования, состав территории муниципального образования, порядок изменения границ муниципального образования. При этом существует несколько  способов изменения границ территорий. К ним можно отнести объединение  территорий нескольких муниципальных  образований, выделение и присоединение  территории:

 

Все это важно закрепить в законодательстве субъектов Российской Федерации, касающемся территориального устройства местного самоуправления. В законах отдельных  субъектов РФ предусмотрен такой  подход (Иркутская, Свердловская области, Ставропольский, Красноярский края и  т.д.).

 

Факторы, оказывающие влияние на формирование территориальной основы местного самоуправления закреплены в ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации».

 

а) Наличие  населения на территории, где устанавливается  местное самоуправление.

 

  Местное самоуправление устанавливается  только при наличии жителей  в пределах той или иной  территории. Обязательность наличия  жителей вытекает из Конституции  Российской Федерации, Федерального  закона «Об общих принципах  организации...», конституций, уставов,  законов о местном самоуправлении  субъектов Российской Федерации,  а также уставов муниципальных  образований. Статья 130 Конституции  Российской Федерации устанавливает,  что местное самоуправление осуществляется  «населением» , «гражданами». Федеральный  закон в статье 2 определяет местное  самоуправление как «деятельность  населения», в статье 3 устанавливает  право жителей на местное самоуправление  в городских, сельских поселениях  и других муниципальных образованиях. Жители осуществляют местное  самоуправление с применением  различных форм непосредственной  и представительной демократии. Сообщество жителей является  первичным признаком возможного  наличия местного самоуправления.

 

Статья 131, п. 1 Конституции Российской Федерации  установила, что местное самоуправление осуществляется в «поселениях» городского и сельского типа, т.е. в населенных пунктах.

 

Федеральный закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 1), определяя  муниципальное образование, устанавливает, что это городское, сельское последние  или несколько поселений. То есть муниципальное образование определяется через родовой термин «поселение», называя при этом виды этих поселений.

 

Закон Костромской области «О местном  самоуправлении...» (ст. 13) прямо указывает, что муниципальное образование  характеризуется наличием населения, проживающего на его территории.

 

Очень важным является вопрос о численности  населения. От этого зависит необходимость  избрания представительного органа местного самоуправления. Федеральный  закон не предусматривает критерий численности, при которой нецелесообразно  формировать представительный орган. В то же время ст. 15, п. б и ст. 24 указанного закона допускают возможность  замены представительных органов собраниями и сходами граждан.

 

Следует заметить, что нормы, содержащиеся в  ст. 15, п. 6 противоречат нормам, которые  закреплены в ст. 1, п. 1 этого же закона. Согласно ст. 1 п. 1 одним из обязательных признаков муниципального образования  является наличие выборных органов  местного самоуправления. Из ст. 15 п. 6 вытекает, что эти органы могут не формироваться.

 

Такое противоречие необходимо устранить. для  этого нужно, на наш взгляд, в ст. 1 п. 1 Федерального закона «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внести дополнения, определяющие минимальную  численность населения, при которой  органы местного самоуправления формируются  в обязательном порядке.

 

Эта цифра может быть основана на уже  сложившейся законодательной практике в субъектах Российской Федерации.

 

В соответствии с данными Центральной избирательной  комиссии РФ по состоянию на 13.09.1999 г. в 534 муниципальных образованиях 15 субъектов  РФ выборные органы местного самоуправления отсутствуют. Их заменяют собрания и  сходы. При этом число избирателей  таких поселений колеблется от 27 до 6983 человек. В более чем 90% муниципальных  образований, не имеющих представительных органов местного самоуправления, число  избирателей составляет от 100 до 1200 человек.

 

Зарубежный  опыт свидетельствует, что численность  населения оказывает влияние  на формирование представительных органов  местного самоуправления. Их создание иногда ставится в зависимость от числа граждан, проживающих на соответствующей  территории. Так, в Великобритании муниципальные  советы приходов с населением от 200 до 300 человек формируются советом  графства только по ходатайству приходских собраний избирателей: в приходах с  меньшим числом жителей ходатайство  об образовании совета удовлетворяется  по усмотрению графства. Как видно, численность населения оказывает  влияние на формирование органов  местного самоуправления. Эта норма  действует в масштабе государства. Она нацелена на обеспечение реальности местного самоуправления.

 

б) На данной территории должна присутствовать муниципальная собственность, которая  может включать в себя движимое и  недвижимое имущество. Это земля, здания, сооружения, дороги, муниципальный  транспорт, различные коммуникации и т.д. Такое требование обусловлено  тем, что муниципальная власть может  быть реализована только в Том  случае, если она обладает материальной основой.

 

Территориальная основа, как видно, обусловлена наличием элементов экономической основы. Эти два понятия «территория  и «экономика» взаимосвязаны  и взаимообусловлены.

 

Следует заметить, что и в данной части  Федеральный закон «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» имеет противоречие. С одной стороны  в ст. 1 п. 1 названою закона муниципальная  собственность обозначена в качестве одного из определяющих признаков муниципального образования, с другой -- ст. 6 п. З  устанавливает, что отсутствие муниципальной  собственности не служит основанием отказа в образовании, либо реорганизации  муниципального образования.

 

в) Создание муниципального образования закон  связывает с наличием местного бюджета. Наличие местного бюджета непосредственно  связано с состоянием и развитием  производственной сферы на территории, а также различных видов деятельности, которые являются источниками доходов.

 

Местный бюджет входит в состав муниципальной  собственности. Такое положение  закреплено в ст. 29 данного Федерального закона.

 

Следует обратить внимание на то, что данная норма связана с нормой ст. 1 п. 1, которая определила муниципальную  собственность в качестве одного из критериев создания муниципального образования. Но как отмечалось эта  статья в данной части входит в  противоречие со ст. 61.

 

3. Получается, что муниципальное образование  может быть созданию даже без  местного бюджета.

 

Из  этого следует, что и ст. 29 п. 1 названного закона входит в противоречие со статьей 1 п. 1 и ст. 61 п. 3. Эти статьи также  имеют взаимоисключающий характер.

 

При наличии ст. 61 п. З статья 1 п. 1 и  статье 29 п. 1 не действуют.

 

Для установления реального местного самоуправления, как уже было замечено, п. З ст. 61 Федерального закона «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» целесообразно исключить.

 

Все вышеназванные факторы взаимосвязаны  между собой и взаимообусловлены. Увеличивается численность населения, растет потребность в увеличении мест приложения труда, в жилищном строительстве. Это требует развития производственной и социальной инфраструктуры. Новые  производственные объекты и жилищное строительство вызывают необходимость  расширения границ муниципального образования. Кроме того, производственные и иные предприятия являются источниками  пополнения местного бюджета, средства которого направляются на решение задач  социально-экономического характера. Без всего этого территориальная  муниципальная власть не в состоянии  функционировать самостоятельно.

 

В учебной  и научной периодической литературе имеются и другие точки зрения относительно критериев присущих территориальной  основе местного самоуправления.

Территориальная организация и принципы территориальной организации местного самоуправления.

Территориальная организация  — один из самых сложных вопросов формирования системы местного самоуправления. Выбор оптимальных размеров территории, на которой должно осуществляться, местное самоуправление, зависит от многих противоположно действующих факторов и по-разному решался на разных этапах становления и развития местного самоуправления в России. Так Закон СССР «Об общих началах местного, самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990) и Закон РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (1991) предусматривали осуществление местного самоуправления на территориях существовавших на тот момент административно-территориальных образований: сельсовет, поселок, сельский район, город, район в городе и др. При этом самоуправление нижнего уровня административно подчинялось самоуправлению верхнего уровня.

В Федеральном законе 1995 г. для характеристики самоуправляемой  территории был введен термин «муниципальное образование». Было дано следующее  его определение:

Муниципальное образование  — городское, сельское поселение, несколько  поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Границы муниципальных  образований могут не совпадать  с границами административно-территориальных  единиц субъекта РФ. Логика такого подхода  состоит в том, что целевое  назначение муниципальных образований  и административно-территориальных  единиц различно:

- деление территории субъекта РФ на муниципальные образования осуществляется в целях создания условий для решения вопросов местного значения, деление на административно-территориальные единицы предназначено для возможности более эффективного решения вопросов государственного значения;

- на территориях муниципальных образований размещаются органы местного самоуправления, на территориях административно-территориальных единиц — территориальные подразделения структуры) органов государственной власти: ЗАГСы, военкоматы, суды, органы прокуратуры, налоговые и другие органы;

- административно-территориальная единица может не быть муниципальным образованием, например, административный район внутри крупного города;