Система местного самоуправления в России 19 век

В 1782 г. был утвержден  «Устав о благочинии», который регламентировал  структуру полицейских органов, их систему и основные направления  деятельности, перечень наказуемых полицией деяний. Главными

17

источниками «Устава о благочинии» стали: «Учреждение о губернии», материалы Уложенной комиссии, зарубежные полицейские нормы и правовые трактаты.

Основным органом  полицейского управления в городе стала  управа благочиния, коллегиальный орган, в который входили: полицмейстер, обер-комендант или городничий, приставы гражданских и уголовных дел и ратманы-советники, выбираемые гражданами. Однако и в этом случае участие выборных лиц осталось чисто формальным. В результате руководство полицией было возложено на губернские власти: губернское правление решало все вопросы о назначении и смещении полицейских должностей. Полицейские управления в столицах контролировал непосредственно сенат.  

Как видим, в  годы правления Екатерины II органы самоуправления получают, наконец, юридический статус. Однако в ходе территориальных екатерининских реформ эти новые направления развития местного самоуправления получили все же скорее принципиальное признание, чем практическое осуществление. Сословная разобщенность, сознательно поддерживаемая монархией, и господство крепостного права во всех сферах жизни существенно ограничивали развитие реального самоуправления.

В целом, хотя реформы  Екатерины II и оказали значительно большее влияние на повышение эффективности территориального управления, чем реформы Петра I, но вместе с тем, по мнению исследователей этого периода, местное самоуправление во многом постигла та же участь, что и введенные Петром ландраты. Дело в том, что поскольку «Учреждение о губерниях» предоставило назначаемым чиновникам право контроля и руководства над органами самоуправления, их практическая роль в социально-экономическом развитии региона вплоть до реформы 1864 г. была очень невелика. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

18 
 
 

Губернская  реформа

(18) ноября 1775 г.  императрицей Екатериной II было  издано «Учреждение для управления губерний Российской империи», в соответствии с которым в 1775-1785 гг. была проведена кардинальная реформа административно-территориального деления Российской империи. Задачей губернской реформы 1775 г. было укрепление власти дворянства на местах с целью предотвращения крестьянских восстаний.  

До 1775 г. губернии Российской империи делились на провинции, а провинции — на уезды. Согласно новому указу губернии стали делиться только на уезды. Основной целью реформы  было приспособление нового административного аппарата к фискальным и полицейским делам.

Деление осуществлялось без учёта географических, национальных и экономических признаков; в  его основу был положен исключительно  количественный критерий — численность  населения. По новому указу на территории каждой губернии проживало от 300 до 400 тыс. душ, на территории уезда — около 30 тыс. душ.  

Во главе губернии стоял губернатор, назначаемый и  смещаемый монархом. В своей деятельности он опирался на губернское правление, в которое входили губернский прокурор и два сотника. Финансами и хозяйственными делами занималась Казённая палата. Школами и богоугодными заведениями — Приказ общественного призрения, в котором заседали выборные представители сословий под председательством чиновника. Надзор за законностью в губернии осуществлял губернский прокурор и два губернских стряпчих.  

Органом исполнительной власти в уездах был нижний земский  суд во главе с капитан-исправником, избираемым местным дворянством. В  уездных городах власть принадлежала назначаемому городничему. 

Руководство несколькими  губерниями поручалось генерал-губернатору, состоявшему под непосредственным контролем императрицы и Сената. Генерал-губернатор контролировал  деятельность губернаторов подведомственных ему губерний и областей, осуществлял общий надзор за чиновниками, следил за политическими настроениями сословий.

В связи с  принятием губернской реформы 1775 г. полностью изменилась судебная система. Она была построена по сословному принципу: для каждого сословия —  свой выборный суд. Помещиков судил Верхний земский суд в губерниях и уездный суд в уездах, государственных крестьян  

19

судила Верхняя  расправа в губернии и Нижняя расправа в уезде, горожан

городовой магистрат  в уезде и губернский магистрат  в губернии. Все эти суды были выборными, исключая суды нижней расправы, которые назначал губернатор. Высшим судебным органом в стране становился Сенат, а в губерниях — палаты уголовного и гражданского суда. Новым для России был бессословный Совестный суд, призванный прекращать распри и мирить ссорящихся.  

Губернская реформа  привела к ликвидации коллегий, за исключением Иностранной, Военной  и Адмиралтейской. Функции коллегий перешли к местным губернским органам. В 1775 г. была ликвидирована  Запорожская Сечь, а большинство  казаков переселили на Кубань.

В ходе осуществления  реформы 1775 г. были приняты меры по укреплению власти дворянства в центре и на местах. Впервые в российском законодательстве появился документ, определивший деятельность местных органов государственного управления и суда. Созданная этой реформой система сохранилась до 1864 г., а административно-территориальное деление до 1917 г 

В 1718 года была учреждина  система городских магистров, 6 образцов которых явились рижский и  Ревельский городские органы. В 1720 году был назначен обер- президент, ведавший всеми магистратами страны, в которые были преобразованы земские избы.

Деятельность  местных органов управления попала под влияния дворянского самоуправления, органами которые являлись губернские и уездные дворянские собрания, в состав которых входили дворяне, отвечавшие определенному цензу. Собрания избирали губернских и уездных предводителей дворянства. 

По указу 1718 года в Петербурге была учреждина должность  генерала-полицмейстера. Конкретными улицами ведали старосты, каждый десяток дворов находился в ведении десятского. Позднее полицейские органы создали и в других городах.  
 

Новая коренная реформа в области земского и  городского управления

последовала затем  в конце ХVIII века при Екатерине II; эта реформа оставила

гораздо более  глубокие следы, чем попытки Петра  I, как в российском

законодательстве, так и в последующей практической деятельности городских иземских учреждений. 

Обратить внимание на эту сторону русской общественной жизни Екатерину

II заставили бесчисленные злоупотребления администрации и широко

распространившееся  недовольство населения. В 1766 г. Екатерина  издает

20

манифест об избрании в комиссию депутатов от всех местностей и должностейдля обсуждения местных нужд. Дворяне высылали от каждого уезда по депутату;городские обыватели по одному от города; прочие сословия и звания по одномуот своей провинции. 

Выборы депутатов  и вручение им наказов происходили  под руководством

выборного предводителя для дворянских обществ и выборного  головы для

городских. Во всех наказах высказывалась вполне определенная мысль о

необходимости образования местного самоуправления с участием общественныхсил и об ограничении широких полномочий коронных чиновников. Результатом такого социального заказа стало появление наиболее значительных до второйполовины ХIХ века законодательных актов, определяющих и закрепляющихотдельные принципы местного самоуправления на территории РоссийскойИмперии: Учреждение о губерниях (1775-1780 гг.) и Жалованная Грамота направа и выгоды городам Российской Империи (Городовое Положение) (1785г.). 

Наиболее важные реформы нашли свое отражение  в первой части

"Учреждения  для управления Губерний Всероссийской  Империи", изданной 7 ноября 1775 г.  Империя делится Учреждением  о губерниях на крупные местные  единицы губернии, а те в свою очередь на более мелкие - уезды. Учреждение касается также городов и посадов. Екатерина хотела дать особый устав и крестьянству, но не успела этого сделать, так что волости и сельские общества не затрагиваются ее законодательством. Для заведования местным благоустройством законодательство Екатерины создало всесословный "Приказ общественного призрения". Дворянство было признано местным обществом -корпорацией, причем территориальными пределами этого общества были признаны границы губернии. Оно получило право периодических собраний, выбирало из своей среды: губернского и уездного предводителей дворянства, секретаря дворянства, десять заседателей верхнего земского суда, уездного судью и заседателей, земского исправника и заседателей нижнего земского суда. 

Подобным образом  Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд

местных организаций ("сословных обществ"), предоставив  им известные права "по внутреннему  управлению сих обществ", а также  возложив на эти

организации осуществление  большинства задач местного управления.

Разделив империю  на губернии и уезды, поставив во главе  губерний

наместников и  создав органы местного самоуправления, где заседали наряду с коренными  чиновниками и местные выборные люди, Екатерина стремилась

провести принцип децентрализации власти и создать отдельные

самоуправляющиеся единицы на местах. В статьях Жалованной Грамоты городам впервые устанавливалось  в русском городе всесословное "общество градское",которое должно было включать в себя всю совокупность

21

постоянного населения города, и принадлежность к которому обуславливалась не сословным положением, а известным имущественным цензом. "Общество градское" должно было избирать из своего состава всесословную думу, которой вверялось заведование городским хозяйством. Общая дума избирала затем из своей среды так называемую шестигласную думу, на долю которой выпадала наиболее интенсивная деятельность по заведованию текущими городскими делами. В состав этого учреждения входили городской голова и шесть гласных, по одному от каждого из шести разрядов городского общества. Ведению шестигласной думы подлежал тот же круг дел, что и для общей думы; разница состояла лишь в том, что последняя собиралась для рассмотрения более сложных и трудных вопросов, а первая учреждалась для повседневного отправления текущих дел.

По ст. 167 Городового Положения предметы ведомства думы распределены по восьми рубрикам: 1) прокормление и содержание городских жителей, 2)

предотвращение  ссор и тяжб города с окрестными городами и селениями, 3)

сохранение в городе мира, тишины и согласия, 4) наблюдение порядка и

благочиния, 5) обеспечение  города привозом необходимых припасов, 6) охрана городских зданий, заведение  нужных городу площадей, пристаней, амбаров, магазинов, 7) приращение городских  доходов, 8) разрешение сомнений и недоумений по ремеслам и гильдиям. На практике, однако, распорядительная роль думы оказывалась гораздо более узкой, чем было намечено в Городовом

Положении. 

Кроме указанных  органов Положением 1785 г. устанавливается  также еще

так называемое "собрание градского общества", на котором могли

присутствовать  все члены градского общества, но право голоса, как и

пассивное избирательное  право, имели только горожане, достигшие 25-летнего возраста и обладавшие капиталом, проценты с которого приносили не менее 50 рублей, т.е. в сущности лишь купцы первой и второй гильдии. В компетенцию этого собрания входило: выборы городского головы, бургомистров и ратманов, заседателей губернского магистрата и "совестного" суда (посословные суды,

существовавшие до 1828г.), старост и депутатов; представление губернатору

своих соображений "о пользах и нуждах общественных"; издание постановлений; подача ответов  на предложения губернатора; исключение из городского общества гражданина, опороченного по суду или запятнавшего себя "всем известными пороками" и некоторые другие вопросы. 

В начале 1786 г. новые  учреждения были введены в Москве и Петербурге,

а затем - и в  остальных городах Империи. Однако в большинстве уездных

городов вскоре было введено упрощенное самоуправление: непосредственноесобрание всех членов градского общества и при нем небольшой выборный совет из представителей разных групп городского

22

населения для  отправления текущих дел. В небольших  городских поселениях коллегиальное  начало совсем уничтожалось, и все самоуправление было представлено в лице так называемых "городовых старост". 
 
 
 

Как изменялось местное  самоуправление в  разные годы при разных правителях