Система местного самоуправления в России 19 век

Однако это  введение в систему местного управления представителей общественности было очень  своеобразным. Архивными изысканиями  М. М.

12

Богословского бесповоротно установлено, что на деле петровские ландраты никогда не были выборными – первоначально назначение ландратов из состава местных дворян предоставлялось губернаторам и сенату. Когда же через 9 месяцев вышел указ о превращении ландратской должности в выборную, все ландратские вакансии были уже замещены и указ о выборах ни разу не был применен.

В 1719 г. Петр приступает ко второй административной реформе, руководствуясь примером шведских учреждений. Ландратские  коллегии по

губерниям отменялись. Учреждаются центральные коллегии чисто бюрократического устройства. Губернии делятся на провинции, провинции на магистраты. Во главе провинции ставятся воеводы – государственные чиновники практически независимые от губернатора и помимо него подотчетные центральным коллегиям. Затем, в дистриктах появляются назначаемые камер-коллегию земские комиссары. Все областное управление строится на принципе единоначалия государственных чиновников. Система местного управления полностью отдается в руки провинциальной бюрократии. 

Инструкцией на магистраты были возложены в основном судебные и административно-финансовые функции. Кроме того, на магистраты предполагалось возложить наблюдение за внутренним порядком и благоустройством в городе, однако в действительности это осуществлено не было. 

Специально исследовавший  этот вопрос М. М. Богословский с очевидностью показал невыполнимость поставленной перед магистратами задач. Инструкции для них остались красноречивыми памятниками канцелярской идеологии XVIII столетия. По-прежнему практически вся работа местных административных органов отдавалась yдовлетворению фискальных запросов, идущих, из центра. «Еле-еле справлялась местная администрация с самыми элементарными из остальных задач, на нее возложенных; с охраною безопасности и отправлением правосудия; а что касается других пунктов инструкций – заботы о христианском воспитании и обучении подрастающих поколений, о медицине и благотворительности; о развитии промышленности и торговли, – то к их осуществлению бюрократия, правившая областью, не была в силах даже и приступить».  

Главной из обязанностей магистратов оставалась обязанность  раскладки податей и повинностей, осуществляемая через старост и  старшин с согласия всех граждан. Права самообложения и самостоятельного расходования собранных сумм магистраты не получили. Выборные члены коллегиальных присутствий поступали в полное распоряжение центральной правительственной власти. Фактически значение выборов сводилось к тому, что население должно было поставлять для правительства из своей среды

13

исполнительных  агентов и ручаться за их исполнительность.

С 1724 г. с введением  нового подушного налога в магистратах  появляются специально для его сбора  новые земские комиссары, уже  не назначаемые камер-коллегией, а  избираемые местным дворянским обществом сроком на один год. По истечении годичного срока эти комиссары должны были давать отчет о своих служебных действиях съезду своих избирателей, причем съезду было даже предоставлено право судить комиссара за служебные упущения и присуждать его к штрафу без всяких предварительных согласований с провинциальной администрацией. На этот раз выборное начало не осталось только на бумаге: выборы комиссаров действительно состоялись. Но, в конце концов, выборным комиссарам предстояла та же участь, что и ландратам. Они просуществовали не долго и за не долгое время успели в значительной мере утратить свой «земский» характер.  

В 1721 г., когда  закончилась Великая северная война, давнишний план размещения полков по губерниям, наконец, получил свое осуществление, и военное начальство расположившихся по губерниям полков заняло весьма видную роль в системе местного управления. Полковник, получавший от комиссара подушный сбор на содержание своего полка, превратился в прямого начальника этого комиссара, и ответственность последнего перед своими избирателями быстро заслонилась ответственностью перед полковым начальством. Наблюдение за пpaвильным поступлением подушного сбора, естественно, соединилось с наблюдением за передвижениями населения; появилась паспортная система, заведывание которой также попало в руки полковника, все более соединявшего, таким образом, в своей власти, помимо военной команды, руководство полицейской и финансовой администрацией в области. «И чем болеe расширялась и возвышалась власть полковника, тем в большую от нее зависимость попадал земский комиссар, превращавшийся в простого подчиненного полковнику сборщика подушной подати.  

Таким образом, господство в регионе гражданской  бюрократии осложнилось еще и господством военного полкового начальства, «под двойным давлением которых быстро глохли и замирали нежные зародыши общественного самоуправления, мимоходом заброшенные в русскую провинцию некоторыми указами Петра I».

Обобщая итоги  петровских реформ, следует отметить, что в целом Петр стремился к созданию жестко централизованного, унитарного государства. Однако, цели Петра, жестко подчинить окраины крепкой центральной власти, не были реализованы полностью. Дисциплинировать администрацию и справиться с многочисленными правонарушениями, допускаемыми чиновниками, не удалось и, поэтому, Петр обратился к идее развития местного самоуправления. В итоге, в рамках жестко централизованной бюрократической системы государственного управления появились первые ростки формирования системы местного самоуправления по сословному

14

признаку, основной задачей которых на этом этапе  стала помощь в запуске механизма  сбора подушного налога. И надо отметить, что с этой задачей он в целом справился.  

Административная  реформа Екатерины II. Очередная коренная реформа в области земского и городского управления была проведена во второй половине XVIII в. при Екатерине II. По мнению большинства специалистов, эта реформа оставила гораздо более глубокие следы, чем попытки Петра I, как в российском законодательстве, так и в последующей практической деятельности городских и земских учреждений. Необходимость реформы была обусловлена многочисленными злоупотреблениями местной администрации и широко распространившимся недовольством населения существующей системой управления. 

В 1766 г. издается манифест об избрании в комиссию депутатов  от всех местностей и должностей для  обсуждения местных нужд. Дворяне  высылали от каждого уезда по депутату, городские обыватели – по одному от города, прочие сословия и звания – по одному от своей провинции. Выборы депутатов и вручение им наказов происходили под руководством выборного предводителя для дворянских обществ и выборного головы для городских.

В большинстве  наказов была высказана мысль  о необходимости образования  местного самоуправления с участием общественных сил и об ограничении полномочий государственных чиновников. В результате были разработаны законодательные акты, определившие и закрепившие отдельные принципы местного самоуправления на территории Российской Империи. Наиболее важные реформы нашли свое отражение в «Учреждении для управления губерний Всероссийской Империи». 

Накануне реформы  территория России разделялась на двадцать три губернии, шестьдесят шесть провинций  и около ста восьмидесяти уездов. По «Учреждению» империя делилась на крупные территориально-административные единицы – губернии, а те, в свою очередь, на более мелкие уезды. В течение двадцати лет после начала реформ число губерний увеличилось до пятидесяти. При этом новое деление на губернии и уезды было осуществлено по строго административному принципу, без учета географических, национальных и экономических условий. Основной целью деления было приспособление нового административного аппарата к фискальным (сбор налогов) и военным (набор рекрутов) целям. Деление осуществлялось согласно численности населения: на территории каждой из вновь образованных губерний проживало около четырехсот тысяч человек, на территории уезда – около тридцати тысяч. Старые территориальные органы после ряда преобразований были ликвидированы.

Управление губерниями возлагалось на губернаторов. Высшим учреждением губернии по административным делам являлось губернское правление, а по

15

финансовым делам  – казенная палата.

Надзор за законностью  в губернии осуществлял губернский прокурор и два губернских стряпчих. В уезде те же задачи решал уездный стряпчий. Во главе уездной администрации стоял земский исправник, избираемый уездным дворянством. Образовывался коллегиальный орган управления – нижний земский суд, в котором кроме исправника действовали два заседателя. Земский суд осуществлял руководство земской полицией, наблюдал за проведением в жизнь законов и решений губернских правлений.

Руководство несколькими  губерниями поручалось генерал-губернатору, назначаемому и смещаемому монархом. Ему подчинялись губернаторы, и он признавался главнокомандующим на своей территории, мог вводить чрезвычайные меры, напрямую обращаться с докладом к императору. Генерал-губернатор обладал также широкими полномочиями по надзору за всем местным управлением и судом.  

Губернская реформа 1775 г. усилила власть губернаторов и, разукрупнив территории, упрочила положение административного аппарата на местах. С той же целью создавались специальные полицейские карательные органы, и преобразовывалась судебная система. В ходе реформы 1775 г. была сделана попытка отделить суд от администрации и предоставить населению больше прав по самостоятельному решению местных вопросов. Однако в целом она не удалась: губернаторы имели право приостанавливать исполнение приговоров, некоторые приговоры утверждались губернатором. Председатели всех судов назначались правительством, а представители сословий могли избирать только заседателей. Целый ряд дел остался в рассмотрении полицейских органов. 

Для управления местным благоустройством был создан всесословный «Приказ общественного призрения». Дворянство как местное общество получило право регулярных собраний, выбирало губернского и уездного предводителей дворянства, секретаря, заседателей верхнего земского суда, уездного судью и уездных судебных заседателей, земского исправника и заседателей нижнего земского суда. Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций, предоставив им права по самоуправлению, а также возложив на эти организации осуществление основных функций местного управления. Деление империи на губернии и уезды, создание органов местного самоуправления, где заседали не только назначаемые чиновники, но и местные выборные, позволило в значительной степени децентрализовать управление и создать отдельные самоуправляющиеся единицы на местах. 

Основным документом, создавшим необходимую правовую базу для развития самоуправления городов, стала «Жалованная грамота городам», при подготовке которой использовались материалы Уложенной комиссии,

16

Цеховой устав (1722 г.), Устав благочиния (1782 г.) и Учреждение для управления губерний (1775 г.), шведский Цеховой Устав и Положение о маклере (1669 г.), прусский Ремесленный устав (1733 г.), законодательство городов Лифляндии и Эстляндии. 

Грамота закрепила  единый сословный статус всего населения городов, независимо от профессионального занятия и рода деятельности. Единый правовой статус основывался на признании города особой организованной территорией с особой административной системой управления. Городским жителям, как и дворянству, было предоставлено право корпоративной организации. Горожане с разрешения администрации могли собираться на собрания, на которых избирались бургомистры, заседатели-ратманы сроком на три года, а также старосты и судьи словесных судов сроком на один год. Собрание могло обращаться с представлениями к местным властям и осуществлять надзор за соблюдением законов. За городским обществом признавались права юридического лица. Участие в городском обществе могло осуществляться с 25 лет и ограничивалось только имущественным цензом (необходимостью уплаты годового налога размером не менее пятидесяти рублей). 

В 1786 г. сперва в  Москве и Петербурге, а затем и  в остальных городах империи  были созданы городские думы.

К компетенции  городских дум относилось: обеспечение  в городе тишины, согласия и благочиния, разрешение внутрисословных споров, наблюдение за городским строительством. В отличие от ратуш и магистратов в ведение городской думы не были включены судебные дела — их решали специальные судебные органы. Хотя изначально предусматривался сложный многопалатный состав городской думы, отражающий интересы различных сословий, в большинстве уездных городов вскоре было введено упрощенное самоуправление: собрание всех членов городского общества с небольшим выборным советом из представителей разных групп городского населения для выполнения текущих дел. В небольших городских поселениях все самоуправление было преимущественно представлено в лице так называемых городовых старост. 

В 1785 г. был даже разработан проект «Сельского положения», касавшийся положения государственных крестьян. Сельское общество также как дворяне и горожане должно было получить право избирать исполнительные органы самоуправления в общинах, сословный суд и выходить с представлениями к местной администрации. Однако данный проект так и не стал законом.