Особенности подготовки реформы местного управления

       Данный проект, несмотря на то, что он, в случае утверждения  носил бы 

временный характер, вызвал резкое противодействие в  общественных кругах. После повеления  императора 23 октября 1859 г. были изменены подходы к концептуальным основам  земской реформы. Стало ясно, что  ключевое значение в предполагаемых преобразованиях будут иметь  проблемы полномочий местных органов, их структуры и обеспечения всесословного  представительства в них.

       Комиссия Н.А. Милютина представила  первый систематически изложенный  вариант структуры, полномочий  и прерогатив земских учреждений, высказавшись за переход к  всесословным выборам. «Комиссия  находит, что в настоящее время  при коренном изменении юридического  и экономического быта большей  части уездного населения (крепостных  крестьян) и при новых отношениях, которые возникают из сего  для поместного дворянства, введение  правильного хозяйственного устройства  в уездах на выборном начале  было бы сообразно с общественною  потребностью и совершенно своевременно».²⁹

        Ввиду ограниченности полномочий  комиссии  Н.А. Милютина разработкой  реформы лишь уездного управления, ею был предложен вариант временного  устройства уездных структур. Основу  такого устройства должны были  составить уездные земские присутствия.  Полномочия и прерогативы уездных присутствий практически были аналогичны полномочиям прежних  уездных администраций.

      Н.А. Милютин не дал положительного  решения вопросу о том, «какое 

же именно мерило»³⁰ следует принять для оценки поземельной собственности. Важно, однако, заметить, что главные основания избирательной системы земства – поземельный ценз и куриальную систему – он считал вполне приемлемыми. Но Н.А. Милютин хотел расширить избирательное право для городской и сельской буржуазии и категорически возражал против предоставления сословных преимуществ дворянам при выборах в земское собрание. Поэтому он предлагал предоставить избирательное право купцам третьей гильдии и дать право представительства богатым крестьянам.

         Таким образом, несмотря на расширение представительства, уездные органы управления, по проекту Н.А. Милютина, продолжали оставаться под контролем правительственной и местной бюрократии.

       Несмотря на крупную роль, которую играл Н.А. Милютин в государственных делах, он не пользовался доверием царя, и по существу возглавляя Министерство внутренних дел, должен был мириться со скромным званием «временно исполняющего обязанности товарища министра».³¹ Вместе с тем понадобился и более твердый курс во внутренней политике. Министр внутренних дел С.С. Ланской и его временно постоянный помощник не могли удовлетворить этому требованию. В конце апреля 1861 года Н.А. Милютин и С.С. Ланской были отправлены в отставку.

       Работа комиссии не пошла быстрее  и после назначения ее главой  П.А. Валуева. Комиссии предстояло  решить три главных вопроса  при устройстве земских учреждений: о социальном составе этих  учреждений, об их компетенции  и о сущности и пределах  власти земства.

      П.А. Валуев полагал, что разделение  избирателей на курии имеет  в основе не сословный, а  имущественный характер. В его  объяснительной записке к проекту  говорилось, что «сословное деление,  доселе признаваемое и принятое  законом, было бы неудобно в  приложении к земским учреждениям, имеющим в принципе не сословные, но общие, хозяйственные интересы известных местностей».³²

       Вышеизложенное заставляет прийти  к следующему выводу. П.А. Валуев, как защитник интересов класса  помещиков, считал необходимым   предоставить дворянскому сословию  привилегии при выборах в земские  собрания. Руководящим началом, по  его мнению, мог быть только  имущественный интерес, материальная  заинтересованность в земских  делах. Куриальная система при  наличии имущественного ценза  должна была обеспечить интересы  частной собственности в местных,  земских, хозяйственных делах. 

         Вопрос о структуре земских учреждений определился в самом начале работы и не вызвал существенных расхождений ни в самой комиссии, ни в государственном совете. Заведование земскими делами уездов и губерний должно быть вверено самому населению уезда и губернии на том же основании, как хозяйство частное предоставляется распоряжению частного лица, хозяйство общественное — распоряжению самого общества. Отчасти результатом поверхностного отношения комиссии к этому предмету явилось и его неудовлетворительное разрешение. Первоначальные соображения о земско-хозяйственном управлении пытались прежде всего определить, что такое «земские дела». «Губернии и уезды как самостоятельные хозяйственные единицы имеют свои отдельные, местные интересы, свои земские дела; дела эти должны быть вверены местному (земскому) самоуправлению губерний и уездов, осуществляющемуся в земских учреждениях».³³

       Очевидно, комиссия сознавала неопределенность  предложенного ею признака в  определении земских дел и  поэтому добавила еще один  признак — их территориальный  характер, состоящий в том, что  «дела эти не могут быть  различными для той или другой  части уездного или губернского  населения, а составляют общий  интерес всего местного населения  без отношения к частным интересам и правам отдельных сословий, обществ и лиц».³⁴ Не сумев дать объяснения понятию «земские дела», комиссия, однако, постаралась определить их общий характер. Это определение было уже не в пользу органов местного самоуправления. Земским учреждениям вверялись дела, имевшие лишь хозяйственное значение. В этой заботе правительства о том, чтобы земские учреждения не выходили из границ чисто хозяйственной деятельности, видна, с одной стороны, боязнь политической активности земских деятелей, с другой стороны — желание занять умы общества практическими делами, отвлечь их от политического, оппозиционного направления мыслей.

         В результате «эволюции взглядов» комиссии «в сторону все большего ограничения прав земских учреждений»³⁵ последние были лишены самостоятельности даже в пределах отведенной им узкой компетенции. Земские собрания и управы не получали в проекте никакой исполнительной власти для осуществления своих постановлений и в этом отношении должны были всецело зависеть от действий исполнительной полиции.

         Такое решение вопроса о сущности и пределах власти земских учреждений вытекало из взгляда П.А. Валуева на «земство» как на «учреждение государственное»³⁶. В своей объяснительной записке к проекту Положения о земских учреждениях Валуев прямо писал: «Земское управление есть только особый орган одной и той же государственной власти и от нее получает свои права и полномочия; земские учреждения, имея свое место в государственном организме, не могут существовать вне него, и, наравне с прочими учреждениями, подчиняются тем общим условиям к тому общему направлению, которые устанавливаются центральной властью»³⁷.

        Таков был ход правительственных  работ по выработке проекта  земских учреждений и основные  принципы созданного комиссией  проекта. Земская реформа должна  была, по мнению П.А. Валуева,  «явиться дополнительным орудием  для успокоения общества посредством  переключения его от политических  интересов к местным хозяйственным  интересам».³⁸

Составленный  комиссией проект Положения о  земских учреждениях, а так же Наказ земским учреждениям и  Временные правила о земских  повинностях в конце марта  были отправлены на заключение главноуправляющего II отделением канцелярии е. и. в. барона М.А. Корфа.

       Изменения, предложенные М.А. Корфом, касались совсем не «частностей и деталей»³⁹, а основных положений проекта. Требования М.А. Корфа устранить из проекта сословное начало и отказаться от привилегии в пользу дворян при определении состава представительства, возражение против разделения избирателей на курии, предложение лишить представительства очень значительный в России слой буржуазных землевладельцев и заменить избираемых по крестьянской курии волостных старшин и сельских старост выборными то сельских обществ - все эти изменения шли вразрез с положениями проекта МВД.

      При этом он расходился с  комиссией и в определении  «самого типа» земских учреждений, в которых П.А Валуев хотел  видеть органы исключительно  хозяйственные, а М.А. Корф предлагал  создать органы по управлению  местными делами вообще; он считал, что, «дав слишком мало»⁴⁰, правительство не успокоит общество, а только вызовет его разочарование и из II отделения собственной е. и. в. канцелярии документы вновь поступили в министерство внутренних дел. А уже в мае 1863 года проекты были представлены П.А. Валуевым в государственный совет, который отверг многие из существенных его положений.

        Проект обсуждался в течение  августа, сентября и октября  1863 года. Дело подготовки реформы  угрожало затянуться на неопределенный  срок. Между тем политическая  обстановка в стране продолжала  оставаться напряженной. Работа Государственного совета протекала в самый разгар польского восстания, которое весной 1863 года перекинулось в Литву, Белоруссию и на Западную Украину. В результате 1 апреля 1864 года указом Сенату император возвестил, что «признав за благо призвать к участию в заведовании делами, относительно до хозяйственных польз и нужд каждой губернии и каждого уезда, их население, посредством избираемых от оного лиц, он находит составленные МВД, на указанных им началах, проекты постановления об устройстве особых земских, для заведования упомянутыми делами, учреждений соответствующими своим намерениям»⁴¹.

        Таким образом, подготовка проекта  Земской реформы показали всю  противоречивость и сложность  изменений в сфере местного  управления.

  Преобразования Александра II, особенно крестьянская реформа 18661 года, существенно меняли социальную структуру российского общества. Наиболее радикальные сторонники преобразований стремились ускорить этот процесс, предлагая осуществить ряд мер (в число которых входила и Земская реформа) по уравниванию сословий.

         Представители политической элиты  и царской бюрократии осознали  глубокий кризис  прежней сословной  организации общества, но, естественно,  стремились поставить её изменение  под свой контроль. Отсюда и  «укрепление вертикали власти»,  предложенную вначале Н.А. Милютиным,  и в конечном счёте «всесословное» представительство в земских учреждениях с господством в них помещиков Валуева П.А.

     Но  так или иначе, полная ликвидация сословных пережитков и передача органам местного управления политической власти означали бы потерю самодержавием  своей опоры, социальный взрыв, так  как на этот период российское общество ещё не было готово  к таким  преобразованиям. 

Глава III. Земская реформа 1 января 1861 года и её последствия. 

     Для страны, большинство населения которой  составляли крестьяне, только что освободившиеся от крепостной зависимости, введение органов  местного самоуправления было значительным шагом в развитии политической культуры.

     По  «Положению о губернских и уездных  земских учреждениях» создаваемые  земские учреждения состояли из распорядительных органов – уездных и губернских собраний, и исполнительных - уездных  и губернских земских управ, которые  избирались на трёхлетний срок⁴². Земские собрания составлялись из гласных. Количество уездных гласных по разным уездам колебалось от 10 до 96, а губернских – от 15 до 100⁴³. Губернские земские гласные избирались на уездных земских собраниях из расчёта 1 губернский гласный от 6 уездных. Выборы в уездные земские собрания проводились по трём избирательным куриям.

     В первую курию – уездных землевладельцев  – входили владельцы не менее 200 десятин земли, другой недвижимой собственности стоимостью не ниже 15 тыс. руб., торговых и промышленных предприятий  с годовым оборотом – в 6 тыс. руб. и более, а также уполномоченные от мелких землевладельцев. Во второй курии – городской участвовали  «шеститысячники»⁴⁴, купцы 1-й и 2-й гильдий, а также владельцы городской недвижимости, которая в зависимости от численности населения города оценивалась от 500 до 3000 руб. Имущественный ценз для участия в выборах по третьей курии – сельских обществ – отсутствовал. ⁴⁵ Однако выборы были двухступенчатыми. На волостных сходах крестьяне избирали так называемых выборщиков, которые в свою очередь на специальных съездах избирали гласных.⁴⁶ Многостепенность выборов по третьей курии преследовала цель провести в земства наиболее состоятельных и «благонадёжных»⁴⁷ гласных из крестьян и ограничить самостоятельность при выборе представителей из своей среды.

     Положение устанавливало, наконец, некоторые  общие цензовые ограничения для  всех участников избирательного процесса. Они касались возраста: к выборам  допускались лица, которым исполнилось 25 лет. Поражение в избирательных  правах было у лиц, находившихся под  уголовным следствием или судом, а также у осужденных. Не допускались  к выборам лица, не являвшиеся российскими  подданными. Признавалось только личное право участия в голосовании  на съездах. Но женщины, чье состояние  отвечало принятому имущественному цензу, ввиду отсутствия у них  избирательных прав могли направить  на такие съезды своих доверенных лиц, если это не противоречило иным цензовым ограничениям. Аналогичным  правом пользовались и лица, достигшие  гражданского совершеннолетия (21 год), поскольку они не соответствовали  принятому для земств возрастному  цензу.⁴⁸

     Таким образом, избираемые различными сословиями русского общества, земские учреждения принципиально отличались от корпоративно - сословных организаций, таких, как  дворянские собрания. Теперь в земствах были представлены различные сословия – дворяне, чиновники, духовенство, промышленники, мещане и крестьяне. Крепостники  возмущались тем, что на одной скамье в земском собрании «сидит вчерашний раб со своим хозяином».⁴⁹